II SA/Rz 633/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-09-09	
Data wpływu	2020-06-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Joanna Zdrzałka
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 3943/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję A. S.A. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; II. zasądza od A. S.A. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. B. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. A. L. jest decyzja [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddziału w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie, które wpłynęło do siedziby [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddziału w [...] w dniu 23 stycznia 2020 r., zażądał od Spółki udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie wszelkich dokumentów dotyczących lokalizacji słupów energetycznych na należącej do niego działce ew. nr 3408 położonej w obr. [....].

Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. Spółka uznając, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zażądała wskazania w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, dlaczego udostępnienie tej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 14 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, a także sprecyzował żądanie domagając się udostępnienia kopii dokumentacji związanej z budową infrastruktury linii energetycznej, tj. planów, projektów oraz decyzji administracyjnych zezwalających na usytuowanie urządzeń elektroenergetycznych na działce ew. nr 3408 obr. [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Spółka odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Spółka stwierdziła, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która z mocy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie: "u.d.i.p.") wyłączona jest od obowiązku udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Spółka wskazała również, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Informacje, których udostępnienia żąda skarżący, w ocenie Spółki stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego, zgodnie z zarządzeniem Nr 26/15 Prezesa Zarządu [...] S. A. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa [...]. Spółka wyjaśniła również, że żądane dokumenty są przechowywane w archiwach z ograniczonym do nich dostępem dla wąskiego grona uprawnionych pracowników. Dlatego zdaniem Spółki żądane informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w doktrynie utożsamiana jest z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę.

Ponadto Spółka stwierdziła, że tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na znaczenie materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że Spółka objęta jest rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególny znaczeniu gospodarczo- obronnym.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Spółka utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2020 r., podtrzymując zawartą w niej argumentację.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Spółki, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podniósł zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw i bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na arbitralnym i ogólnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że informacja dotycząca posadowienia słupów jest tajemnicą przedsiębiorstwa, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udzielenia informacji publicznej, podczas gdy żądane dokumenty urzędowe dotyczące posadowienia przez przedsiębiorstwo energetyczne urządzeń sieci energetycznej są informacją publiczną i nie mają wpływu na sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie nie wpłynie na sytuację przedsiębiorcy na rynku;

2) art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na okoliczność, iż Spółka objęta jest treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo - obronnym, podczas gdy żądane informacje pozostają bez znaczenia dla gospodarki i obronności kraju;

3) art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi przesłanka ograniczenia prawa skarżącego do uzyskania informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy informacja, o którą wniósł nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa i nie ma charakteru poufnego, a ponadto nie ma wartości gospodarczej i służy ustaleniu podstaw prawnych posadowienia słupów oraz możliwości ich przesunięcia w inne miejsce na działce skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że żądana przez niego informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. Wnioskowane dokumenty nie mają bowiem wartości o znaczeniu gospodarczym i technologicznym. Co do zasady zaś dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i inne dokumenty z nim związane, noszą cechy informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje u.d.i.p. Skarżący wyjaśnił, że chciał dowiedzieć się, na jakiej podstawie zostały umieszone słupy na jego działce i jaki ma przebieg sieć energetyczna i czy możliwym będzie przesunięcie słupów w inne miejsce.

Ponadto skarżący stwierdził, że mając na uwadze przedmiot działalności Spółki, treść dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii oraz urządzeń energetycznych nie stanowi zasadniczo informacji wymagających zachowania poufności, zwłaszcza, że informacje te dotyczą działki stanowiącej jego własność. Udostępnienie żądanej dokumentacji w żadnym stopniu nie wpłynie na sytuację przedsiębiorcy na rynku, zaś skarżący nie stanowi wobec Spółki podmiotu konkurencyjnego, który zagrażałby interesom dystrybutora energii.

W ocenie skarżącego bez znaczenia jest podnoszona przez Spółkę okoliczność, że dokumenty zostały zarchiwizowane w miejscu, do którego dostęp posiada ograniczona liczba pracowników.

W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o jej oddalenie.

Spółka podniosła, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania.

Ponadto Spółka stwierdziła, że żądane informacje (ewentualne decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem ustawa ta nie znajduje w sprawie zastosowania. Skarżący formułuje bowiem w stosunku do Spółki roszczenia cywilnoprawne wynikające z prawa własności, a jedynie niejako na marginesie domaga się udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Spółki na indywidualny, a nie publiczny aspekt wniosku, wskazuje sam skarżący w skardze, stwierdzając że dokumenty są mu potrzebne albowiem chciałby przesunąć na własny koszt słup stojący na jego działce, którego usytuowanie uniemożliwia racjonalne gospodarowanie nieruchomością. Dlatego też Spółka stwierdziła, że nawet gdyby hipotetycznie zakładać, że wniosek dotyczy informacji publicznej, to przepisy k.p.c. w tym wypadku wyprzedzają przepisy u.d.i.p. - w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W dalszej części Spółka powtórzyła argumentację z decyzji z dnia [...] marca 2020 r., iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Końcowo Spółka zauważyła, że działa na wolnym i konkurencyjnym rynku dystrybucji energii elektrycznej, przez co podejmuje niezbędne działania dla ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio bądź pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Takie informacje, jak dotyczące formalnych uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych muszą korzystać z ochrony - oczywiście, o ile Spółka jest w ich posiadaniu, bowiem ze względu na często dalece historyczny moment wytworzenia urządzeń, brak jest możliwości czy to wyszukania bądź też wydobycia decyzji administracyjnych i innych aktów od organów, które je wydawały. Natomiast same poszukiwania tychże dokumentów, generują po stronie Spółki wysokie koszty, które nie są "zwracane" (ujmowane) w zatwierdzanej przez Prezesa URE taryfie. Natomiast przyznanie żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, a następczo formułowanie wobec Spółki zobowiązania do ich udostępnienia prowadzi w prostej linii do negatywnych dla Spółki rozstrzygnięć w postępowaniach sądowych o zapłatę. Wskutek powyższego, po stronie Spółki rosną koszty, które ostatecznie zostaną uwzględnione we wzroście cen i stawek taryfy, tym samym powodując, iż prywatny interes skarżącego znajdzie prymat nad publicznym interesem odbiorców energii elektrycznej, w szczególności konsumentów, ze względu na nieuniknione podwyżki cen dystrybucji energii elektrycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019r. poz. 1249 z późn. zm.).

W analizowanym stanie faktycznym [...] S.A. Oddział

w [...] – co do zasady - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). [...] S.A. Oddział w [...] jest takim przedsiębiorcą energetycznym.

Do rozważenia pozostaje kwestia, czy żądane przez skarżącego informacje powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. W myśl art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu – wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2817/19. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.

W takim układzie wniosek o udostępnienie informacji publicznej należy rozważać

w kontekście nadużycia prawa. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. – tak NSA

w wyroku z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 2267/19. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb

w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163-170; M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Nadużycie nie neguje prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania. W konsekwencji czego przyjęto, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej - zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 848/19

i powołane w nim dalsze orzeczenia tego Sądu.

W tym miejscu zauważyć należy, iż z akt administracyjnych (wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz sądowoadministracyjnych (skarga) wynika, że żądane przez skarżącego od [...] informacje są mu potrzebne, albowiem chciałby "przesunąć słup stojący na jego działce, którego usytuowanie uniemożliwia racjonalne gospodarowanie nieruchomością". Zatem uzyskanie informacji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy zmierza do realizacji roszczenia z zakresu stosunku cywilnoprawnego opartego na prawie własności, możliwego do załatwienia na gruncie postępowania przed sądem powszechnym. W tej materii, abstrahując od generalnej reguły onus probandi (art. 6 Kodeksu cywilnego), wypada zwrócić uwagę na przepis art. 129 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, który zobowiązuje stronę powołującą się w piśmie na dokument do jego złożenia na żądanie przeciwnika przed rozprawą. Nadto sąd może zarządzić przedstawienie każdego dokumentu znajdującego się w posiadaniu strony i stanowiący dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 248 § 1 k.p.c.).

W świetle powyższego wskazać należy, iż przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może stać się informacja dotycząca indywidualnego, prywatnego interesu, a którą to informację można pozyskać w innym trybie. Skoro zatem do żądanej informacji, nie mają zastosowania przepisy ustawy, to nie można uznać jej za informację publiczną w szerokim znaczeniu, tj. zgodnie z art. 61 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18). Wychodząc z założenia, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, wydawanie decyzji

o odmowie jej udostępnienia było niewłaściwe – forma ta jest zastrzeżona wyłącznie do takich układów, gdy dany podmiot dysponuje informacją publiczną, lecz wobec przeszkód prawnych nie może jej udostępnić. Jeżeli natomiast żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub można ją pozyskać w innym trybie, wystarczy pisemnie poinformować o tych okolicznościach wnioskującego – tak NSA w wyroku

z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. I OSK 4378/18.

Należy naprowadzić, że analogiczne sprawy były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich orzeczeniach zajął stanowisko, którym posiłkował się Sąd wydając niniejszy wyrok – zob. wyroki NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 2267/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2817/19.

Z wyłożonych względów, wobec naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje ją poprzedzającą – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.