II SA/Gd 349/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-07-01	
Data wpływu	2025-05-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt SKO Gd/4060/22 w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zasiłku celowego.

Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 29 września 2020 r. M. T. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni o przyznanie zasiłku okresowego.

Decyzją z 21 grudnia 2020 r. nr [...] odmówiono Wnioskodawczyni przyznania zasiłku okresowego. Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawczyni decyzją z 6 maja 2021 r. nr SKO Gd 1152/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z 30 sierpnia 2021 r. nr [...] ponownie odmówiono Wnioskodawczyni przyznania zasiłku okresowego. Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawczyni decyzją z 28 stycznia 2022 r. nr SKO Gd/5317/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z 19 kwietnia 2022 r. nr [...] Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej nr 2, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni, ponownie odmówił Wnioskodawczyni przyznania zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z zebranej dokumentacji wynika, iż po stronie Wnioskodawczyni zachodzi brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu sytuacji, w której znalazła się rodzina Wnioskodawczyni. Pomimo wielokrotnych prób podjęcia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego, wywiadu nie przeprowadzono. Pracownik udawał się kilkukrotnie do mieszkania Wnioskodawczyni, jednakże nie został wpuszczony. W dniu 23 października 2020 r. zostało wysłane do Wnioskodawczyni wezwanie z prośbą o kontakt telefoniczny w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego. W dniu 13 listopada 2020 r. Wnioskodawczyni odebrała pismo, co potwierdziła własnoręcznym podpisem.

Następnie organ przypomniał, że już w poprzedniej decyzji wyjaśniał przesłanki, którymi kieruje się odmawiając przyznania pomocy rodzinie Państwa T. Zbierał materiał dowodowy na tyle, na ile pozwoliła rodzina zarówno w tamtym, jak i w tym czasie. W tamtym czasie kontakt telefoniczny był sporadyczny (Wnioskodawczyni często nie odbierała telefonu), a w chwili obecnej wypytywana przez pracownika albo odpowiada, że "nie ma czasu, bo pisze odmowy", "nie ma czasu, bo gotuje zupę", "nie będzie odpowiadała na te pytania, bo nie dotyczą tej sytuacji". Tymczasem wywiad środowiskowy, jak i rozmowa telefoniczna przeprowadzana przez pracowników jest ściśle dyktowana przepisami prawa, drukami ministerialnymi wywiadów oraz opiera się o wiedzę i doświadczenie zawodowe pracowników społecznych. Jak zatem organ ma przeprowadzać rozmowę z klientem, jeśli klient nie chce współpracować, zbywa pracownika bądź mówi jedynie to, co jest mu wygodne. W konsekwencji, rodzinny wywiad nie został przeprowadzony. Druk wywiadu posłużył jedynie do uzupełnienia i zebrania informacji o rodzinie. Wystąpiono do ZUS i UM w Gdyni w celu ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej rodziny. Dochód faktyczny nie został jednakże ustalony z powodu nieprzeprowadzonego wywiadu.

Dodatkowo organ przypomniał, że siostra Wnioskodawczyni – A. T. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Prawnym opiekunem od dnia 19 maja 2020 r. jest K. G., która również nie poznała swojej podopiecznej, ponieważ rodzina skutecznie utrudniała jakikolwiek kontakt i nie wpuszczała nikogo do mieszkania. W tej chwili współpraca siostry i jej opiekuna układa się wzorowo, a wszelkie potrzeby zaspokajane są na bieżąco.

Dalej organ wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2021 r. pracownicy ośrodka udali się w miejsce zamieszkania Wnioskodawczyni w celu interwencyjnego umieszczenia jej matki w Gdyńskim Ośrodku Wsparcia. Podczas rozmowy matka Wnioskodawczyni - I.T. potwierdziła, że posiada kwotę 11.000 zł, którą otrzymała od swojego ojca i że "nam nic do tego z tych pieniędzy". Zatem słusznie pracownik socjalny podejrzewał, iż rodzina nie współpracuje, gdyż ewidentnie zataja przez organem stan faktyczny swojej sytuacji dochodowej i majątkowej. Można zatem przypuszczać, że rodzina posiadała w tamtym czasie środki finansowe, które można było wykorzystać w celu zaspokajania potrzeb życiowych. Organ nie był ani nie jest w stanie obiektywnie stwierdzić, czy rodzina faktycznie wymaga pomocy i w jakiej kwestii.

Ponadto, w okresie od 7 czerwca 2021 r. do 29 lipca 2021 r. Wnioskodawczyni była hospitalizowana, a w wypisie szpitalnym jest zalecenie podjęcia regularnej terapii, dalszego leczenia oraz stałego przyjmowania leków. Wnioskodawczyni jest osobą objętą ubezpieczeniem od 30 lipca 2021 r. nieprzerwanie do 16 maja 2022 r. (będzie przedłużenie). Natomiast Wnioskodawczyni ani nie chodzi do lekarza, ani nie podejmuje terapii, nie przyjmowała leków i z całą pewnością nie jest to spowodowane brakiem środków finansowych czy ubezpieczenia, a wyłącznie negowaniem choroby oraz - jak to niedawno podkreśliła - "nie chce żeby MOPS miał wgląd w jej historię choroby i leczenie". Zatem, w ocenie organu kluczowy jest brak chęci współpracy, który wynika m.in. z choroby i niechęci do ingerowania w życie rodziny. Jednakże pracownicy socjalni są nie tylko od przyznawania świadczeń, ale przede wszystkim od pracy socjalnej w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając zatem pewność, że środki były by wydatkowane na leczenie i rehabilitację zarówno Wnioskodawczyni, jak i matki, ojca czy siostry, zapewne zostałoby zaproponowane wsparcie w postaci usług opiekuńczych, ośrodków wsparcia, terapii, aktywizacji społecznej oraz wielu innych, którymi dysponuje MOPS, adekwatne do sytuacji rodziny. Jednak rodzina Wnioskodawczyni oczekuje jedynie utrzymania finansowego dyktowanego własnymi zasadami oraz jedynie w takim zakresie, jaki im odpowiada.

Organ podjął również czynności w celu ustalenia sytuacji finansowej rodziny Wnioskodawczyni. I tak ustalił w tamtym czasie, że Pani A. T. jest osobą uprawnioną do pobierania renty w wysokości 1.525 zł miesięcznie - kwota do wypłaty oraz kwoty 215,84 zł tytułem zasiłku pielęgnacyjnego (z uwagi na brak kontaktu z rodziną świadczenia otrzymywał opiekun prawny). Pani I. T. jest uprawniona i pobiera świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjnego w kwocie 215,84 zł. Pan K. T. uprawniony był na tamten czas do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1.830 zł miesięcznie na A. T. (wypłata od 1 stycznia 2020 r. bezterminowo). Wypłata została jednakże zawieszona z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Panu K. T. przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego, natomiast sam zawiesił jego wypłatę. Państwo T. w tamtym czasie byli także uprawnieni do dodatku mieszkaniowego w okresie od 1 maja 2020 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 299,72 zł oraz dodatku energetycznego od 1 maja 2020 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 15,91 zł. Powyższy dochód doskonale zabezpieczyłby rodzinę finansowo, nie został jednak wypłacany jedynie z uwagi na brak zaangażowania, jak i obstrukcyjną postawę Wnioskodawców.

W chwili obecnej Wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z matką I. T. Utrzymują się obecnie z zasiłku stałego matki w kwocie 492,08 zł, zasiłku pielęgnacyjnego z UM w kwocie 215,84 zł, zasiłków celowych w kwocie 50 zł, zasiłków z programu rządowego (żywność) po 200 zł miesięcznie oraz świadczenia uzupełniającego 500 zł. Powyższy dochód nie uwzględnia w składzie rodziny siostry A.T., ponieważ przebywa ona na stałe w DPS, a opiekun prawny dba o jej finanse. Natomiast ojciec Wnioskodawczyni przebywa od czerwca 2021 r. w areszcie, gdzie ma zabezpieczone wszelkie potrzeby. Co do zarzutu Kolegium odnośnie działania K. T. organ wyjaśnił, iż nie zostało zakończone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Ponadto organ nie jest stroną toczącego się postępowania.

Mając zatem na uwadze art. 11 w związku z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej należało uznać, że odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu (odmowę wyrażenia zgody) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawczyni decyzją z 2 kwietnia 2025 r. nr SKO Gd/4060/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał art. 3 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 7, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1, 2 i 3, art. 39 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej i przypomniał, że zdaniem organu I instancji po stronie Wnioskodawczyni zachodzi brak współdziałania z pracownikiem socjalnym.

Kolegium stwierdziło, iż w aktach organu pierwszej instancji brak jest całości materiału dowodowego, na jaki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę należy uzupełnić akta w tym zakresie. Akta składają się bowiem z zaskarżonych decyzji, decyzji Kolegium z 28 stycznia 2022 r. uchylających sprawę do ponownego rozpatrzenia. Poza kopiami recept i zaświadczenia o stanie zdrowia K.T. organ wystosował do strony pismo o ponownym rozpatrywaniu sprawy (mylnie nazwane zawiadomieniem o wszczęciu postępowania), wezwanie strony do stawiennictwa celem zapoznania się z aktami i zawiadomienia o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie organ nie wezwał jednakże Wnioskodawczyni do wykazania, czy spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego. Zatem, w ocenie Kolegium, należy skutecznie wezwać Wnioskodawczynię do złożenia oświadczenia oraz dokumentów obrazujących, czy u Wnioskodawczyni występuje długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie i ponowna ocena materiału dowodowego przez organ orzekający skutkuje koniecznością uchylania decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium stwierdziło, iż z całości dokumentów sprawy, jak i z analizy innych postępowań toczących się z wniosku Wnioskodawczyni - działającej zarówno w swoim imieniu, jak i swojej matki - wynika, że stan faktyczny nie uległ zmianie. W dalszym ciągu nie wiadomo, jaki jest stan zdrowia matki Wnioskodawczyni, czy były jej udzielane porady lekarskie, jaki jest stan mieszkania, w którym przebywa Wnioskodawczyni i jej matka oraz co za tym idzie, czy matka oraz córka posiadają odpowiednie warunki do egzystencji. W aktach brak jest skutecznie doręczonego wezwania do kontaktu z organem w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Wnioskodawczyni. W aktach brak jest także skutecznie doręczonej informacji o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Wnioskodawczyni w przypadku braku aktywności strony i dobrowolnego ustalania terminu wywiadu środowiskowego. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę należy uzupełnić akta w tym zakresie. Tym samym przedwczesne jest uznanie przez organ I instancji, iż w sprawie zachodzi brak współdziałania z organem. Zdaniem Kolegium, konieczne jest również przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Wnioskodawczyni i jej matki. W niniejszej sprawie bowiem wywiad jest niezbędny celem ustalenia aktualnej, jak i z daty złożenia wniosku, sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej rodziny. Ponadto, ponownie rozpoznając sprawę należy zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 k.p.a. oraz ewentualnie pouczyć o uprawnieniach wynikających z art. 79a k.p.a.

Wnioskodawczyni wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 kwietnia 2025 r. o numerach: SKO Gd/4056/22, SKO Gd/4058/22, SKO Gd/4060/22, SKO Gd/4042/22, SKO Gd/4044/22, SKO Gd/4048/22, SKO Gd/4050/22, SKO Gd/4054/22. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że ww. decyzje dotyczą zasiłków okresowych, celowych, które zostały odmówione przez OPS mimo spełnienia wszystkich ustawowych wymogów. Kolegium przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia zamiast rozpatrzyć je merytorycznie. Sprawy są z wniosków z 29 września 2020 r., 11 stycznia 2022 r. i 14 lutego 2022 r., a więc z okresu trzy do pięciu lat temu, zatem nie sposób dysponować wiedzą, dokumentami z tak odległych czasów, jak też nie ma takiego prawnego obowiązku. W sprawach tych zostały przesłane potrzebne dokumenty, wykazane dochody, spełnione przesłanki do otrzymania pomocy, a nawet organ posiada z urzędu (w związku z prowadzeniem innych spraw) wiedzę np. na temat stanu zdrowia, hospitalizacji, chociażby ze spraw, w których przywrócił termin do wniesienia odwołań, o czym SKO nadmienia w powyższych decyzjach (SKO przywróciło termin właśnie z uwagi na pobyt w szpitalu). W sprawach tych zostały przeprowadzone wywiady telefoniczne, gdyż takie zastąpiły wywiady stacjonarne przez ustawę przeciwdziałającą COVID-19, tj. ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Natomiast art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie pozwala na aktualizację tych wywiadów, gdyż zasiłki nie są wypłacane, a aktualizację wywiadu przeprowadza się, gdy osoba bądź rodzina pobiera zasiłek i wówczas należy ustalić, czy nic się nie zmieniło, by móc dalej kontynuować wypłacanie zasiłku. SKO napisało w powyższych decyzjach, że: "z całości dokumentów w/w sprawy jak i w wyniku analizy innych postępowań toczących się z wniosku Skarżącej działającej w swoim imieniu jak i w imieniu I. T. wynika, iż w/w stan faktyczny nie uległ zmianie". A więc skoro Kolegium przyznaje, że stan faktyczny nie uległ zmianie, to potwierdza tym samym, że aktualizacja wywiadu środowiskowego nie jest potrzebna i jeżeli są jakieś braki w dokumentach, to SKO mogło wiedzę zaczerpnąć z dokumentacji z innych toczących się postępowań, co też zrobiło, gdyż samo przyznało, że analizując inne postępowania doszło od wniosku, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić tylko w szczególnych, wyjątkowych sytuacjach, gdyż organ odwoławczy dysponuje kompetencjami do uzupełnienia materiału dowodowego. Skoro SKO stwierdza, że na czas wydawania decyzji sytuacja Skarżącej była zła, a nadto się nie poprawiła - stan faktyczny nie uległ zmianie, to znaczy że nie jest potrzebna aktualizacja wywiadu, a skoro złe są warunki życiowe, to należy mieć na uwadze, że to tym bardziej przemawia za przyznaniem pomocy społecznej. Zatem powinny były zapaść decyzje przyznające bezzwłoczną, natychmiastową pomoc tak jak nakazuje Kodeks postępowania administracyjnego, tj. w przeciągu miesiąca od złożenia wniosku o pomoc, a nie powinny były zapadać decyzje odmowne lub przekazujące sprawy do ponownego rozpatrywania po trzech i pięciu latach od złożenia wniosków o pomoc, gdyż takie działanie instytucji oznacza przeciąganie złej sytuacji, a więc jest niezgodne z prawem.

Sprawa ze sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 kwietnia 2025 r. nr SKO Gd/4060/22 została zarejestrowana pod sygn. II SA/Gd 349/25.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 poz. 572 ze zm.) - dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku jedynie ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. I GSK 1170/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.

Należy zauważyć, że kontrolowana decyzja kasacyjna jest trzecią decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie z wniosku Skarżącej z 29 września 2020 r.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, tj. ze sprzeciwu od decyzji Kolegium z 2 kwietnia 2025 r. nr SKO Gd/4060/22, wydanie przez Kolegium (kolejnej) decyzji kasatoryjnej było przedwczesne, bowiem organ ten naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak również nie wykazał w sposób dostateczny, że zaszły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W kontrolowanej decyzji, uchylając decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni o odmowie przyznania Skarżącej zasiłku okresowego, Kolegium oparło się na braku istotnego dla sprawy przyznania świadczeń z pomocy społecznej dowodu, jakim jest wywiad środowiskowy, lecz jednocześnie zwróciło uwagę na braki w przesłanych mu wraz z odwołaniem aktach administracyjnych organu I instancji. W aktach tych bowiem znajdowały się wyłącznie: kontrolowana decyzja, wcześniejsza decyzja kasatoryjną Kolegium z 28 stycznia 2022 r., kopie recept i zaświadczenia o stanie zdrowia K. T. (przedłożone przez stronę w toku ponownego rozpoznania sprawy – przyp. Sądu), pismo zawiadamiające strony o ponownym rozpoznaniu sprawy, wezwanie do stawiennictwa celem zapoznania się z aktami i zawiadomienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy.

Powyższe braki w aktach potwierdziła analiza przeprowadzona przez Sąd. W szczególności w nadesłanych aktach administracyjnych organu I instancji brak jest wniosku inicjującego całe postępowanie (wniosek z 29 września 2020 r.) oraz wcześniejszych decyzji wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni: z 21 grudnia 2020 r. nr 17768/REJON2/2020 z 30 sierpnia 2021 r. nr 12770/REJON2/2020, a ponadto decyzji kasacyjnej Kolegium z 6 maja 2021 r. nr SKO Gd 1152/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, a także dokumentów, na które powoływał się w decyzji organ I instancji: zawiadomienie kierowane do Wnioskodawczyni z prośbą o kontakt telefoniczny z 23 października 2020 r. (odebrane przez Wnioskodawczynię), dokumenty z interwencji przeprowadzonej przez pracowników Ośrodka w dniu 3 sierpnia 2021 r., dokumentacji dotyczącej hospitalizacji Wnioskodawczyni w okresie 7 czerwca 2021 r. – 29 lipca 2021 r. oraz dokumentów, na podstawie których organ stwierdził, że Wnioskodawczyni nie chodzi do lekarza, nie podejmuje terapii i nie przyjmuje leków.

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie organu I instancji do nadesłania całości akt sprawy. Należy bowiem zauważyć, że wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny, w oparciu o cały materiał zgromadzony w aktach sprawy. Organ odwoławczy może przy tym samodzielnie uzupełnić brakujący materiał dowodowy, o ile uzupełnienie będzie mieściło się w zakresie art. 136 § 1 k.p.a. Na zgodny wniosek wszystkich stron organ odwoławczy może nawet przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji kiedy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wynika z art. 136 § 2 k.p.a. Kluczowe w kontekście rozpoznawanej sprawy jest jednak to, że swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy może wydać wyłącznie w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, całe akta administracyjne, ponieważ jest on zobowiązany m.in. sprawdzić, czy rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane po uprzednim wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności dla spraw.

Organ odwoławczy zatem, tak jak organ I instancji, ma te same obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny - na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów.

To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można mówić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Z dowolną oceną będziemy mieć też do czynienia, jeżeli organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie nie dysponując kompletnymi aktami administracyjnymi organu I instancji. Tylko bowiem wtedy, gdy organ II instancji dysponuje całymi aktami administracyjnymi, możliwe jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, co stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a., lub też uznanie, że materiał ten wymaga uzupełnienia, w jakim zakresie i czy może tego dokonać organ odwoławczy, czy też konieczne jest ponowienie postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym.

W niniejszej sprawie Kolegium wprost stwierdziło w wydanej decyzji, że przekazane mu akta są niekompletne, co potwierdziła także analiza przeprowadzona przez Sąd. Ze stwierdzeniem tym nie wiązały się jednak żadne procesowe działania ze strony Kolegium. Tymczasem w sytuacji nie przekazania całości akt administracyjnych przez organ I instancji, organ odwoławczy był zobowiązany przed podjęciem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wystąpić o ich uzupełnienie, a w przypadku występowania obstrukcji po stronie organu I instancji podjąć działania zmierzające do wyegzekwowania tego obowiązku. W ocenie Sądu nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja, aby organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie nie dysponował całością zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności, gdy wydaje decyzję kasatoryjną. W takim wypadku nie jest możliwe prawidłowe ustalenie, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś w dalszej kolejności Sąd nie może zbadać, czy zachodziły podstawy prawne, przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia się przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy co do jej meritum. Dopiero bowiem mając całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy może formułować jakiekolwiek oceny co do stanu faktycznego w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i zupełności tych ustaleń przez organ I instancji.

Wydając zatem zaskarżoną decyzję kasatoryjną bez dysponowania kompletnymi aktami postępowania pierwszoinstancyjnego, w szczególności bez dokumentów, na które powoływał się w swojej decyzji organ I instancji, Kolegium naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 k.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się zaś do kwestii braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, okoliczność ta nie stanowiła przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Zarówno Kolegium, jak i organ I instancji stwierdzili bowiem, że wywiad ten nie został przeprowadzony. Tymczasem należy zauważyć, że w aktach znajduje się formularz wywiadu przeprowadzonego w dniu 18 lutego 2022 r. w formie telefonicznej (k. nr 69 akt). Taka forma była natomiast dopuszczalna na mocy obowiązującego wówczas art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z art. 15o ust. 1 ww. ustawy z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie:

1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz,

2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub

3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy.

Co więcej, na możliwość przeprowadzenia wywiadu w takiej formie wskazywało samo Kolegium we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej z 28 stycznia 2022 r. (s. 5 decyzji in medio), jak również w przedmiotowym sprzeciwie strona wskazywała, że takie wywiady były z nią przeprowadzane i nie kwestionowała ich.

W związku z tym, w ocenie Sądu, nie można było stwierdzić w niniejszej sprawie, że organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego. Wprawdzie nie był to wywiad w miejscu zamieszkania Wnioskodawczyni, lecz nadal został on przeprowadzony w prawnie dopuszczonej formie i odpowiednio udokumentowany, a strona nie kwestionowała jego ustaleń, zatem dowód ten winien zostać uwzględniony i poddany ocenie w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, od czego Kolegium się uchyliło.

Dodatkowo Sąd stwierdza, że brak było podstaw do tego, aby Kolegium zobowiązało organ I instancji do wezwania Wnioskodawczyni o wykazanie, czy spełnia przesłanki do przyznania jej zasiłku okresowego, o który się ubiega (s. 3 decyzji in medio). Należy wyjaśnić, że brak takiego wezwania nie uzasadniał wydania decyzji kasatoryjnej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące wnioskowanego zasiłku oraz przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej, nie dają podstaw do formułowania przez organ takiego wezwania. Okoliczności faktyczne i spełnienie przesłanek do przyznania danego świadczenia, co do zasady, ustalane jest w oparciu o wniosek i załączone do niego dokumenty, wywiad środowiskowy - ewentualnie organ może wezwać do złożenia dodatkowych wyjaśnień, lecz konieczne jest wskazanie zakresu tych wyjaśnień o to, czego nie ustalono podczas wywiadu i czego dotychczas strona nie wykazała w przedkładanej dokumentacji. Tymczasem Kolegium nie wskazało, jakie konkretnie kwestie miałyby zostać wyjaśnione dodatkowo przez stronę, zaś zobligowanie do "wykazania, czy spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego" jest zbyt ogólnikowe. Nie wiadomo, jakie inne okoliczności, niż ustalane podczas wywiadu telefonicznego i na podstawie innych zebranych dowodów, miałyby być przez stronę wykazane. W tej sytuacji brak omawianego wezwania nie mógł stanowić o niewyjaśnieniu i nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania w znacznym zakresie.

Ponadto, jeżeli organ odwoławczy uważał, że konieczne jest pozyskanie dodatkowych informacji, mógł sam wystąpić do Wnioskodawczyni o ich przekazanie lub zlecić uzupełnienie postępowania w tym zakresie przez organ I instancji w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. Zakres tych wyjaśnień nie został jednak przez Kolegium sprecyzowany, a z uwagi na przeprowadzenie przez organ I instancji wywiadu telefonicznego, w ocenie Sądu, nie mógł być to zakres uniemożliwiający zastosowanie art. 136 k.p.a. Nieskorzystanie więc przez Kolegium z tego trybu jawi się jako istotne naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Końcowo Sąd zauważa, że we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej z 28 stycznia 2022 r. Skarżąca została przez samo Kolegium pouczona o treści art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej i tym, że niewyrażenie przez nią zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizację stanowić będzie podstawę do odmowy przyznania świadczenia (ostatnie zdanie uzasadnienia decyzji przed pouczeniem). Skarżąca miała więc świadomość skutków braku swojej aktywności, współdziałania z organem przy tym wywiadzie. Natomiast obowiązujące przepisy nie wymagają, aby organ pomocowy ustalał ze stroną, czy informował ją o miejscu i czasie przeprowadzenia wywiadu. Oczywiście, aby nieobecność strony zakwalifikować jako odmowę przeprowadzenia przez nią wywiadu, należy podjąć próbę skontaktowania się z nią w celu ustalenia chociażby przybliżonego terminu przeprowadzenia wywiadu (zob. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie jednak przepis art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, należy rozmieć również w ten sposób, że wnioskodawca unika kontaktu, odmawia wpuszczenia do mieszkania, odmawia udzielenie odpowiedzi, czy przedstawienia dokumentów (zob. wyroki NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 2536/24; z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2886/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe może wskazywać po stronie wnioskodawcy, w jego postawie i działaniach, istnienia złej woli lub niedbalstwa, które uniemożliwiają przeprowadzenie wywiadu, a w konsekwencji skutkują odmową przyznania świadczenia.

Skoro organ I instancji wskazywał, że w toku postępowania strona unikała kontaktu z pracownikami socjalnymi, odmówiła wpuszczenia do mieszkania, nie odbierała telefonu mimo, iż preferowała kontakt telefoniczny, zaś na zadawane pytania unikała odpowiedzi, okoliczności te powinny zostać zweryfikowane – po uzyskaniu przez organ odwoławczy kompletnych akt – w kontekście art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej i innych przesłanek przyznania zasiłku okresowego. Organ odwoławczy nie powinien opierać się wyłącznie na tym, iż organ I instancji wprost nie wystosował do strony pisma z prośbą o kontakt celem ustalenia terminu wywiadu, czy pisma informującego o planowanym terminie wywiadu w miejscu zamieszkania Wnioskodawczyni, gdyż nie miał takiego prawnego obowiązku, zaś strona w decyzji kasatoryjnej z 28 stycznia 2022 r. została pouczona o treści art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej i mimo to wykazała się konkretną postawą podczas wywiadu telefonicznego.

Reasumując, w ocenie Sądu także brak wystosowania przez organ I instancji ww. pism i informacji, nie uzasadniał uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznawania celem dokonania tych czynności.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że ze względu na orzekanie przez Kolegium w sytuacji nie dysponowania przez organ odwoławczy całością akt administracyjnych zgromadzonych przez organ I instancji, nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego, sprowadzającego się przecież do uznania, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia. Takie stwierdzenie nie jest jednak możliwe bez posiadania całości akt. Także pozostałe okoliczności wskazane w decyzji kasatoryjnej nie stanowiły zdaniem Sądu o tym, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania w całości lub w znacznym zakresie, wykraczającym poza kompetencje organu odwoławczego nadane mu w art. 136 k.p.a.

Mając to wszystko na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany będzie wezwać organ I instancji do nadesłania mu kompletnych akt administracyjnych, zawierających dowody, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Dopiero dysponując całością akt możliwe będzie zbadanie przez organ odwoławczy, czy organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy, czy też wymaga on uzupełnienia i w jakim zakresie, a w dalszej kolejności, czy zasadnie uznał, iż Wnioskodawczyni nie współpracowała z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny, w szczególności odmawiała przeprowadzenia wywiadu w rozumieniu art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, które to okoliczności legły u podstaw wydania decyzji organu I instancji z 19 kwietnia 2022 r.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.