Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi postanawia odrzucić skargę

Skarżąca – A. Sp. z o.o. z siedzibą w D. – pismem z dnia 2 kwietnia 2008 r. złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie obrotu paliwami ciekłymi.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, działając na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia -1997 r. - Prawo energetyczne w związku z art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz w związku z art. 104 k.p.a. odmówił udzielenia stronie skarżącej koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej określonej w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo energetyczne, polegającej na obrocie paliwami ciekłymi.

Skarżąca spółka w dniu 31 października 2008 r. złożyła za pośrednictwem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do Sądu Okręgowego w [...] [...] odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] października 2008 r.

Wyrokiem z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] – [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] października 2009 r.

Organ pismem z dnia 22 stycznia 2010 r. złożył do Sądu Apelacyjnego

w [...] apelację od ww. wyroku z dnia [...] października 2010 r.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia 14 maja 2010 r.

wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie

rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –

Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej cyt. jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd

Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd uznał jednak, iż przede wszystkim należy ustalić, czy rzeczowo właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest w ogóle sąd administracyjny.

W związku z tym zauważyć trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w

ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego

przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy.

Inaczej wygląda kwestia drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej. Z art. 184 Konstytucji RP wynika bowiem, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało wyraźnie potwierdzone w treści przepisu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności

administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

decyzje administracyjne;

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z

przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4 i 4a.

Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dalej k.p.c., sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Zaznaczyć przy tym należy, iż skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do

sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (patrz: Andrzej Kabat "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2006 r., str. 30). Innymi słowy skarga na bezczynność organu przysługuje w sytuacji, w której zobligowany jest on do wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a i pomimo

ciążącego na nim obowiązku pozostaje w zwłoce.

Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sprawy z zakresu administracji publicznej nie obejmują bowiem tych działań, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (patrz. Andrzej Kabat "Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2006 r., str. 28). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 lutego 1997 r. (sygn. akt I SA 264/1997), wiadomo, że organy administracji publicznej wykonują swoje zadania w różnych formach prawnych, w tym także w formach cywilnoprawnych. Jednocześnie w cyt. postanowieniu Sąd zaznaczył, iż nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów, a zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne.

Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy wskazać należy, iż przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Uprawnienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydawania rozstrzygnięć w zakresie udzielania czy też odmowy udzielania koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami zawiera art. 32 ust. 1 pkt 4 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia -1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 89 poz. 625 z późn. zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy do postępowania przez Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki stosuje się przepisy Kodeksu

postępowania administracyjnego. W myśl art. 30 ust. 2 oraz ust. 3 omawianej ustawy od decyzji Prezesa Urzędu regulacji energetyki służy odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] – [...]. Postępowanie to toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Przedmiotowe postępowanie uregulowane jest w Rozdziale 4 zatytułowanym "Postępowanie w sprawach z zakresu z regulacji energetyki" Działu IVa zatytułowanego "Postępowanie w sprawach gospodarczych" k.p.c.

Jak już wyżej wskazano, z unormowań art. 177 i 178 Konstytucji RP wynika domniemanie właściwości sądów powszechnych, które znajduje potwierdzenie w art. 184 Konstytucji. Konstrukcja prawna sprawy cywilnej oparta jest na kryterium materialnoprawnym, tj. charakteru danego stosunku prawnego i na kryterium formalnym, wyrażającym się w przekazaniu

określonej sprawy do zakresu działania sądów powszechnych. W sensie materialnoprawnym sprawami cywilnymi są sprawy, w których ochrona prawna jest przewidziana ze względu na stan prawny oraz prawa i obowiązki podmiotów stosunków prawnych o charakterze równorzędnym. Natomiast, jeżeli źródłem roszczenia jest stosunek administracyjnoprawny, to sprawa nie ma charakteru cywilnego według kryterium materialnoprawnego, choć może podlegać rozpoznaniu na podstawie k.p.c. jako sprawa cywilna. Przesądzającym elementem wskazującym na stosunek

administracyjnoprawny jest występowanie organu państwowego lub społecznego wobec innego uczestnika, z pozycji wykonywania władzy zwierzchniej, w ramach zarządzającej działalności Państwa (patrz: postanowienie SN z dnia 4 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 11/03, LEX nr 78812). Jednakże, gdy dana sprawa administracyjna została poddana pod kognicję sądu powszechnego, staje się ona sprawą cywilną w oparciu o kryterium formalno-prawne, ze wszelkimi płynącymi z tego konsekwencjami (patrz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GPS 6/09).

Sprawa z odwołania od decyzji dotyczącej rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi, rozstrzygnięta na podstawie

art. 35 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. r. - Prawo energetyczne mieści się w kategorii spraw cywilnych w znaczeniu formalnym. Wynika to z przepisów art.. 30 ust. 2 oraz ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne, oraz przepisów Rozdziału 4 zatytułowanego "Postępowanie w sprawach z zakresu z regulacji energetyki" Działu IVa "Postępowanie w sprawach gospodarczych" k.p.c.

Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej, wskazać należy, iż zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej możliwe jest więc w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych niż określonych w pkt 1-3 aktów

i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem w art. 5 p.p.s.a. spraw, w których sądy administracyjne nie są właściwe.

W związku z powyższym, w sprawie, w której wydana została decyzja w zakresie odmowy udzielenia koncesji na udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi właściwy będzie sąd powszechny także w zakresie, w którym organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie przedmiotowej koncesji.

W tej sytuacji uznać należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe rzeczowo do rozpatrywania spraw związanych z decyzjami wydawanymi przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie określonym w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, a tym samym nie są właściwe w przedmiocie rozpatrywania skarg na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej o udzielenie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami.

Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.