II SAB/Wa 665/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-13	
Data wpływu	2021-10-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk	
Symbol z opisem	6480
658	
Sygn. powiązane	III OSK 1141/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Koła Łowieckiego "[...]" z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Koło Łowieckie "[...] " z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku M.B. z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1 i 2 tego wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasadza od Koła Łowieckiego "[...]" z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego M.B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. M.B. zwrócił się do Koła Łowieckiego "[...]" w S., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) – zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie:

1. Protokołów wszystkich Walnych Zgromadzeń Członków Koła Łowieckiego "[...]" w S. za okres od [...] stycznia 2017 do [...] czerwca 2021 r. wraz z podjętymi na tychże posiedzeniach uchwałami;

2. Protokołów wszystkich posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego "[...]" w S. za okres od [...] stycznia 2017 do [...] czerwca 2021 r.;

3. Szczegółowego bilansu Koła Łowieckiego "[...]" w S. (przychody i koszty) za następujące lata gospodarcze: 2016/2017, 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021.

W piśmie datowanym na [...] sierpnia 2021 r. M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Koła Łowieckiego "[...]" w S. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku (jak wskazał skarżący) z dnia [...] lipca 2021 r. (faktycznie wniosek datowany jest na [...] lipca 2021 r.) o udostępnienie informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust .2 i art. 16 u.d.i.p., przez nieudostępnienie dokumentów w formie, terminie i w sposób wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze wniósł o zobowiązanie Koła Łowieckiego "[...]" w S. do załatwienia jego wniosku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a to wobec m.in. wykazania we wniosku nie tylko podstaw udzielenia informacji w niniejszym trybie, ale i wskazania organowi dodatkowej argumentacji w zakresie powinności jego spełnienia (m.in. stanowiska judykatury); wymierzenie organowi grzywny w ramach obowiązujących przepisów; zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.

W obszernej skardze, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący dowodził, że Koło Łowieckie "[...]" jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że informacje, których żąda, stanowią informację publiczną.

Skarżący podkreślił nadto, że w swoim wniosku poinformował Koło Łowieckie "[...]" o stanowisku judykatury w zakresie ciążących na nim obowiązków dotyczących udostępniania informacji publicznych. Zatem należy przyjąć, że Koło Łowieckie "[...]" celowo i świadomie nie realizowało jego wniosku, co oznacza, że uzasadniony jest zarzut, że bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

Skarżący zaznaczył jednocześnie, że nie ma znaczenia, czy osoba wnioskująca o udostępnienie informacji publicznej jest członkiem danego podmiotu (koła łowieckiego) i może teoretycznie uzyskać dostęp do informacji w ramach tego członkostwa, ponieważ wybór trybu dostępu do informacji publicznej (ustawowy lub statutowy) należy do wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Koła Łowieckiego "[...]" wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że koło łowieckie nie jest organem administracji publicznej, ani innym organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Na poparcie ww. twierdzenia pełnomocnik organu przytoczył fragmenty uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt II SO/Lu 4/13.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego zawartego w skardze, że Koło, jako wydzierżawiający obwody łowieckie ma w związku z tym realizować zadania publiczne, pełnomocnik organu podniósł, że stosunek prawny łączący strony na podstawie umowy dzierżawy jest stosunkiem cywilnoprawnym, a sama umowa dzierżawy uregulowana jest w art. 29a Prawa łowieckiego oraz w Kodeksie cywilnym. W ocenie pełnomocnika organu, to, że Koło, jako dzierżawca obwodów łowieckich współpracuje z organami administracji publicznej, nie może jeszcze prowadzić do twierdzenia, że dysponuje majątkiem publicznym lub wykonuje zadania publiczne. Pełnomocnik organu dowodził, że prawa i obowiązki stron określa umowa dzierżawy obwodu łowieckiego, w konsekwencji, ww. przepisy nie dają podstaw do zaakceptowania twierdzeń skarżącego, które w opinii Koła, stanowią nieuprawnioną w tym przypadku wykładnię rozszerzającą Prawa łowieckiego i mają na celu wyłącznie zaszkodzenie Kołu.

Pełnomocnik organu wskazał nadto, że z art. 1 Prawa łowieckiego nie można wywodzić, by koła łowieckie dysponowały majątkiem publicznym lub wykonywały zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Przez umowę dzierżawy koło łowieckie nie staje się bowiem właścicielem zwierzyny łownej, posiada jedynie prawo w zakresie ustalonym w ustawach i umowie dzierżawy.

Nadto, w ocenie pełnomocnika fakt, że skarżący jest członkiem zarządu Koła Łowieckiego "[...]" ma znaczenie w przedmiotowej sprawie. Skarżący, jako członek zrzeszenia PZŁ, podlega Statutowi PZŁ, który to Statut reguluje tryb udostępniania informacji członkom zrzeszenia. W tym przypadku, zdaniem pełnomocnika organu, przepisy Prawa łowieckiego winny być traktowane jako lex specialis wobec ustawy u.d.i.p, nadto Statut PZŁ jest uchwałą wydaną na podstawie Prawa łowieckiego. W związku z tym, żądanie skarżącego, pełniącego funkcję łowczego w Kole, jest całkowicie bezcelowe. Bezspornym jest bowiem, że skarżący, jako członek zarządu Koła, miał faktyczny dostęp do żądanych we wniosku oraz skardze dokumentów. Posiedzenia walnego zgromadzenia Koła, jak też posiedzenia zarządu, w których skarżący regularnie brał udział, były udostępniane wszystkim uczestnikom każdorazowo po zakończeniu obrad. Pełnomocnik organu wyjaśnił także, że skarżący mógł zwrócić się do Sekretarza Koła z prośbą o udostępnienie dokumentów.

W konsekwencji, złożenie skargi w przedmiotowej sprawie w takich okolicznościach, w ocenie Koła, stanowi próbę obejścia przepisów obowiązującego prawa i jego właściwej wykładni, a ponadto, może być oceniane także jako naruszenie zasad etyki łowieckiej wobec własnej organizacji łowieckiej tj. PZŁ oraz Koła, poprzez próbę jego destabilizacji.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa pełnomocnik organu wyjaśnił, że Koło otrzymało wniosek 26 lipca 2021 r., zatem termin do jego załatwienia upłynął 9 sierpnia 2021 r., a już 23 sierpnia 2021 r. M.B. wniósł skargę na bezczynność. Nawet więc jeśliby czysto hipotetycznie uznać, iż Koło winno spełnić żądanie skarżącego, to biorąc pod uwagę trwający wówczas okres wakacyjny nie sposób uznać, że wyznaczony termin na spełnienie żądań skarżącego był odpowiedni. Trzeba mieć również na uwadze znaczną ilość dokumentów, których dotyczył wniosek.

W ocenie pełnomocnika organu teza o "celowym i świadomym" braku realizacji przez Koło wniosku skarżącego nie jest poparta żadnymi dowodami. Natomiast przypisywanie Kołu złej wiary świadczy w konsekwencji jedynie o głęboko niesprawiedliwym nastawieniu skarżącego, który ma na celu jedynie zaszkodzenie Kołu, którego przecież sam jest członkiem i dalszą eskalację konfliktu.

Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny pełnomocnik organu, przytaczając treść art. 149 § 1 P.p.s.a., stwierdził, że do Koła nie będą miały zastosowania ww. przepisy, ponieważ Koło nie jest podmiotem, którego akty podlegają badaniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a., nadto nie można uznać, by w niniejszej sprawie doszło do drastycznej zwłoki w załatwieniu sprawy.

Jeśliby zaś nawet zająć bardziej powściągliwe stanowisko, to obowiązek kół łowieckich w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest, jak wynika z powołanego orzecznictwa, co najmniej niejednoznaczny. W takim przypadku, zgodnie z zasadą legalizmu zapisaną w art. 7 Konstytucji RP, nie należy w ocenie Koła stosować przepisów u.d.i.p., P.p.s.a. oraz Prawa Łowieckiego w sposób mniej korzystny dla Koła. W przepisach tych nie jest bowiem jasno określone, iż koła łowieckie są w jakikolwiek sposób organami administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy P.p.s.a nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W niniejszej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu było zarówno to, czy Koło Łowieckie "[...]" można w ogóle zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jak i to, czy informacja będąca przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 22 lipca 2021 r. jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1683), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. W myśl natomiast art. 33 ust. 1 ww. ustawy koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa.

Kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I OZ 1155/13 - publ. CBOSA) jednoznacznie stwierdził, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Należy bowiem zauważyć, że koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo łowieckie. Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem sporządzane przez nie roczne plany łowieckie, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.

Jak wskazuje jednocześnie utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ta ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można przyjmować, że jeśli taki podmiot wykonuje zadania publiczne, to jest zawsze zobowiązany do udostępnienia informacji. Jeśli informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych, to w konsekwencji, jednocześnie, określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2917/15, wyrok NSA z dnia 13.02.2019 r. sygn. akt I OSK 242/17 - publ. CBOSA).

W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Koła Łowieckiego "[...]" bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez to Koło w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię, a contrario, uznać należy za dane niebędącą informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle powyższego uznać należy, iż protokoły Walnych Zgromadzeń Członków Koła Łowieckiego "[...]" oraz podjęte na nich uchwały, a także protokoły z posiedzeń Zarządu tego Koła stanowią informację publiczną, o ile zawierają w swej treści informacje dotyczące realizacji przez to Koło zadań publicznych. Zatem rzeczą Koła Łowieckiego jest ocena, które protokoły i uchwały zawierają informację publiczną i w zależności od poczynionych ustaleń udostępnienie ich w trybie dostępu do informacji publicznej, ewentualnie poinformowanie wnioskodawcy, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej.

Przepisy u.d.i.p. rozróżniają bowiem prostą informację publiczną oraz informację publiczną przetworzoną. Informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada. Natomiast informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy. Informacja przetworzona to zatem taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. O ile dostęp do informacji publicznej prostej ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odniesieniu natomiast do żądania udostępnienia szczegółowych bilansów Koła Łowieckiego "[...]" za wskazane lata gospodarcze zwrócić należy uwagę na treść art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2029/17 (publ. CBOSA) stwierdził, iż analiza ustawy - Prawo łowieckie prowadzi do wniosku, że w kontekście gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego określonej w art. 35 tej ustawy dane dotyczące funduszy PZŁ nie podlegają udostępnieniu z wyjątkiem dotacji z funduszy publicznych przeznaczonych na realizację określonych zadań publicznych. W świetle obowiązujących przepisów ustawy - Prawo Łowieckie nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że majątek Polskiego Związku Łowieckiego stanowi mienie publiczne.

Stąd też, w ocenie Sądu, nie stanowią informacji publicznej żądane przez skarżącego szczegółowe bilanse zawierające informacje o majątku i finansach Koła Łowieckiego "[...]", gdyż bezpośrednio nie odnoszą się do wykonywania przez to Koło zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy – Prawo łowieckie, Koło nie było zobowiązane do udostępniania tych informacji skarżącemu w trybie u.d.i.p.

Jednocześnie należy podkreślić, iż z faktu, że skarżący jako członek Koła Łowieckiego "[...]" ma możliwość uzyskania dostępu do żądanych we wniosku protokołów oraz uchwał w trybie określonym w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego nie można wywodzić, że do załatwienia jego wniosku w tym zakresie nie maja zastosowania przepisy u.d.i.p.

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2763/14 z przepisów art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać, czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Czynić to mogą tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Potencjalna możliwość skorzystania z trybu dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w akcie wewnętrznym nie może zatem wyłączać dopuszczalności skorzystania z trybu ustawowego.

Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku zapatrywanie znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej to nie stosuje się w tym zakresie przepisów u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2965/12; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 2057/14 publ. CBOSA). A contrario, jeżeli odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego, czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Z faktu zatem, że M.B. może domagać się udostępnienia informacji żądanych w punktach 1 i 2 wniosku w oparciu o przepisy Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, którego jest członkiem, nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Statut Polskiego Związku Łowieckiego jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować, czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2).

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany w ustawowym 14-dniowym terminie nie zajął żadnego stanowiska odnośnie wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Koło Łowieckie "[...]" do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie żądania zawartego w punktach 1 i 2 wniosku.

Organ rozpoznając wniosek w tym zakresie, kierując się przedstawionymi powyżej wskazówkami Sądu, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, które z żądanych protokołów i uchwał zawierają informacje dotyczące realizacji przez Koło zadań publicznych, a zatem zawierają informację publiczną, a następnie rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację prostą, czy przetworzoną, a tym samym, czy zachodzi potrzeba wykazania przez wnioskodawcę, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu w zakresie rozpoznania punktów 1 i 2 wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu polegała na jego błędnym przekonaniu, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p., a ponadto, że żądane informacje w całości nie podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., z uwagi na inny tryb dostępu przewidziany w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy.

Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.