Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Renata Kantecka (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 235/09 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz Skarbu Państwa – P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. akt I SA/Sz 235/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę Skarbu Państwa – P. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej ARiMR) z dnia [...] stycznia 2009r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych za 2007r. i nałożenia sankcji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 11 maja 2007r. do Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu D. w Z., wpłynął wniosek P. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Do płatności JPO zgłoszono działki rolne: A, B, C i D o powierzchni 11,71 ha, a do płatności UPO – działki A i C o powierzchni 4,30 ha. W wyniku stwierdzenia niespójności działki C, strona złożyła w dniu 18 października 2007r. korektę wniosku, którą zmniejszyła powierzchnię działki C i dopisała do wniosku działkę F. W dniu 7 lipca 2007r. w Gospodarstwie przeprowadzona została kontrola na miejscu, którą objęto wszystkie zgłoszone do płatności działki.

Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu D. odmówił wnioskodawcy przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcję w wysokości 1.332,81 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) i nałożył sankcję w wysokości 1.120,66 zł. Organ stwierdził, że w wyniku kontroli na miejscu ustalono, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do JPO, a powierzchnią stwierdzoną, tj. 7,29 ha wynosi 4,42 ha, czyli więcej niż 50%. Dlatego też odmówiono płatności JPO i nałożono sankcję. W wyniku powyższego odmówiono również płatności UPO i nałożono sankcję.

Strona nie zgodziła się z powyższym i wniosła odwołanie, w którym podniosła, że w składanym w toku postępowania wyjaśnieniu informowała o fakcie, że ze względu na niekorzystne warunki pogodowe niezbędne zabiegi agrotechniczne zostały przeprowadzone w dniu 16 lipca 2007r., czyli w terminie zgodnym z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. (Dz.U. nr 46, poz.309). Niezasadne jest też, zdaniem strony, nie uznanie do dopłat uzupełniających poletka łowieckiego, na którym wysiano kukurydzę, gdzie kontrolujący stwierdzili ugór. Kukurydza zniszczona została przez zwierzynę i w dniu 12 lipca 2007r. wysiano tam mieszankę rzepaku i rzepy ścierniskowej. Za wątpliwe uznała także uznanie do dopłat JPO uprawy topinamburu. Strona wskazała także, że z danych ewidencyjnych i przeprowadzonej weryfikacji przez służby nadleśnictwa wynika, że powierzchnie gruntów rolnych przeznaczonych do dopłat były prawidłowe.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż:

- na działce rolnej A o powierzchni deklarowanej 0,52 ha, stwierdzono 0,52 ha ugoru i zakwalifikowano ją do płatności JPO,

- na działce B o powierzchni deklarowanej 1,95 ha, stwierdzono ugór o powierzchni 1,80 ha i zakwalifikowano ją do płatności JPO,

- na działce C o powierzchni deklarowanej 3,80 ha, stwierdzono 3,49 ha topinamburu i zakwalifikowano ją do płatności JPO,

- na działce D o powierzchni deklarowanej 4,13 ha, stwierdzono wieloletnie chwasty, określono, że działka nie kwalifikuje się do płatności, gdyż nie jest i nie była użytkowana rolniczo, co potwierdzają wyjaśnienia strony, że grunt ten przejęła na początku 2007r. od ANR, która nie prowadzi działalności rolniczej na gruntach wchodzących w skład jej zasobów,

- na działce F o powierzchni deklarowanej 1,30 ha, stwierdzono łąkę o powierzchni 1,48 ha i zakwalifikowano ją do płatności JPO.

Organ odwoławczy podkreślił, że płatność obszarowa jest przyznawana do faktycznej powierzchni deklarowanej rośliny lub ugoru utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej. Strona deklarując grunty rolne do płatności winna zadeklarować powierzchnie po odjęciu występujących zakrzaczeń i zadrzewień. Płatność przyznawana jest do roślin w plonie głównym, a plon główny na działce A stanowiła kukurydza. Zaoranie plantacji kukurydzy miało wpływ na płatność, gdyż posiada ona uprawnienie do płatności UPO, a stwierdzony ugór tylko do JPO. Organ zaznaczył, że strona była zobowiązana do informowania Agencji na piśmie o wszelkich zmianach mających wpływ na płatność. Wskazał, że rolnikowi przysługuje płatność do roślin paszowych wykorzystywanych w celu utrzymania inwentarza żywego w gospodarstwie rolnym, a topinambur uprawiany był przez stronę w plonie głównym, jako roślina paszowa w celu zaspakajania potrzeb zwierząt leśnych. Plantacja topinamburu utrzymywana była w dobrej kulturze rolnej i organ stwierdził, że przysługuje jej płatność JPO, jak do ugoru utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej. Nadto organ nadmienił, że strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że ustaleń dokonano w oparciu o stan faktyczny na gruncie, na podstawie przepisów prawa krajowego i unijnego dotyczącego wymogów, norm i standardów. Wszelkie prace wykonane na gruncie po kontroli nie wywierają wpływu na jej wyniki, chyba że nie upłynął jeszcze ustawowy termin na ich wykonanie. Zauważył, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o normach podaje ostateczny termin koszenia traw na łąkach, w przypadku ich jednorazowego koszenia i nie oznacza, że łąk nie można kosić wcześniej.

Na powyższe rozstrzygnięcie P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- §1 ust.1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. nr 46, poz.309),

- §1 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. nr 46, poz.306).

Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że poczynione przez organy ustalenia w zakresie różnicy areału gruntów zgłoszonych we wniosku, a uprawnionych do otrzymania płatności oraz nie utrzymywania przez skarżącego gruntów zgodnie z normami znajdują potwierdzenie w protokole kontroli i dołączonych fotografiach. Ze zdjęć wynika, że na działce D nie wykonano zabiegu koszenia, ani nie poddano gruntu innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, a obszar porośnięty był wieloletnimi chwastami i trzciną. Na działce A skarżący zadeklarował uprawę kukurydzy i nie poinformował Agencji o zaistniałych zmianach, wobec czego prawidłowo grunt ten został zakwalifikowany do płatności jako ugór. Z kolei na działce C (po korekcie C i F) była uprawa topinamburu. Sąd I instancji wskazał, że topinambur, jako roślina okopowa pastewna jest uprawniona do płatności UPO w świetle §1 ust.1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Wykluczenie działki C z płatności nastąpiło z uwagi na przeznaczenie uprawy topinamburu nie na paszę dla zwierząt hodowlanych, lecz zwierząt dzikich. Zgodnie bowiem z art.7 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz.217) rolnikowi przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych dla zwierząt hodowlanych. W ocenie Sądu, wobec przekroczenie 50% stwierdzonej różnicy pomiędzy obszarem zgłoszonym przez stronę, a uprawnionym do płatności, zasadnie organ odmówił przyznania płatności i nałożył sankcje.

Skarb Państwa – P. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowanie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- §1 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, przez błędne jego zastosowanie zamiast §1 ust.1 pkt 11 tego rozporządzenia, co w konsekwencji wykluczyło uprawę topinamburu na powierzchni 3,80 ha z płatności UPO i zakwalifikowanie ich do płatności JPO,

- §1 ust.1 pkt 1 i §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm , polegające na przyjęciu, że wykonanie zabiegów ugorowania po dniu przeprowadzenia kontroli, a przed upływem dat określonych w §2 ww. rozporządzenia wyklucza działkę D o powierzchni 4,14 ha z płatności JPO, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania JPO i nałożeniem na skarżącego sankcji finansowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wnoszący skargę kasacyjną przytoczył, na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dwa zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono natomiast żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art.174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku ustalenia faktyczne co do wniosku P. o przyznanie płatności rolnych za rok 2007 nie są przez wnoszącego skargę kasacyjną kwestionowane.

W niniejszej sprawie spór między stroną skarżącą, a organem zogniskował się na dwóch problemach wykładni przepisów prawa materialnego, a mianowicie: §1 ust.1 pkt 2 i §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm i §1 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności.

Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zarzutów wskazać należy, iż jest on zasadny. Strona skarżąca zgłosiła działkę rolną D o powierzchni 4,14 ha do płatności JPO na rok 2007. Przeprowadzona w dniu 7 lipca 2007r. kontrola na miejscu wykazała, że na opisanej działce nie była prowadzona działalność rolnicza. Ustaleń w tym zakresie nie kwestionowano. Z akt sprawy wynika jednakże, że pismem z dnia 18 lipca 2007r. skarżąca poinformowała Agencję, iż w dniu 16 lipca 2007r. działka ta została poddana zabiegowi agrotechnicznemu ograniczającemu rozprzestrzenianie się chwastów. Dodała przy tym, że był to czas zgodny z §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm. Do powyższego organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób, stwierdził jedynie, że na działce D nie była prowadzona działalność rolnicza, co skutkowało jej wykluczeniem z płatności. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że powołane rozporządzenie podaje ostateczny termin koszenia traw na łąkach i nie oznacza, że nie można ich kosić wcześniej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do tego, że przedmiotowa działka nie była użytkowana rolniczo. W ocenie Sądu organ działał prawidłowo i nie naruszył prawa.

Zgodnie z powołanym przez Sąd I instancji przepisem art.7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami zgodnie z art.143b ust.4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli m.in. utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami. Stosownie do definicji zawartej w art.2 pkt 3 ww. ustawy, określenie "normy" użyte w ustawie oznaczają normy w rozumieniu art.2 pkt 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcie dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 2004r. s.18-58 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 796/2004). W przepisie tym z kolei określono, że "normy" oznaczają normy określone przez Państwa Członkowie zgodnie z art.5 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 oraz załącznikiem IV do tego rozporządzenia, jak również zobowiązania w odniesieniu do trwałych użytków zielonych określonych w art.4 tego rozporządzenia. Mając na względzie powyższe polski ustawodawca, w art.17 ust.1 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, upoważnił ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia minimalnych norm, uwzględniając art.5 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz załącznik IV do tego rozporządzenia, a także biorąc pod uwagę warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystywanie gruntów rolnych, metody upraw i strukturę gospodarstw rolnych, jak również art.30 ust.2 rozporządzenia nr 796/2004.

Zgodnie z brzmieniem §1 ust.1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. §2 ww. rozporządzenia stanowi, że grunt orny uznaje się za ugorowany, jeżeli podlegał on co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Przepis ten nie pozostawia zatem wątpliwości co do terminu, w którym wymienione w nim zabiegi mają zostać wykonane. Nie można przy tym czynić stronie zarzutu, że wstrzymuje się od wykonania zabiegów do ostatnich dni lipca. To strona decyduje o terminie wykonania wskazanych w rozporządzeniu zabiegów. Dla uznania, że grunt był ugorowany, istotnym jest jedynie, aby zabiegi te były wykonane do dnia 31 lipca. Tym samym nie można wykluczyć działki rolnej z dopłat ze względu na stwierdzony - przed upływem wskazanego w rozporządzeniu terminu – brak utrzymania gruntu rolnego zgodnie z normami. Takie stwierdzenie możliwe jest wyłącznie po upływie wskazanego w przepisach terminu.

Zasadny jest również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Ze złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności jednoznacznie wynika, że działka C (po korekcie C i F) zgłoszona była do płatności UPO, czyli uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych, a nie płatności zwierzęcej (PZ), czyli uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W §1 ust.1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, przewidziano, że płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw objęte są uprawiane w plonie głównym rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych. Do roślin okopowych pastewnych należy topinambur. W kolejnym ustępie §1 ww. rozporządzenia określono natomiast jakie rośliny objęte są płatnością zwierzęcą. Stąd wywody dotyczące przeznaczenia topinambru na paszę dla zwierząt dzikich, a nie hodowlanych, nie są zasadne. Sąd I instancji błędnie założył, tak jak organ odwoławczy (organ I instancji w ogólne nie odniósł się do opisanej płatności), że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art.7 ust.2 pkt 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz §2 ust.2 powołanego wyżej rozporządzenia i należało w związku z tym wyjaśnić zaistnienie przesłanek przewidzianych w tych przepisach. Przepisy te bowiem zawierają regulacje dotyczące płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę na trwałych użytkach zielonych. Zgodnie natomiast z treścią art.7 ust.2 pkt 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania płatności JPO, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw innych roślin.

Prawidłowo Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko organów, iż brak jest podstaw do zakwalifikowania działki rolnej A do płatności UPO. Na działce tej skarżąca zadeklarowała bowiem uprawę kukurydzy, a następnie - nie zawiadamiając Agencji - grunt zaorała i wysiała mieszanki rzepaku i rzepy ścierniskowej.

Przy ponownej ocenie zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uwzględni wyżej przedstawioną interpretację §1 ust.1 pkt 2 i §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm oraz §1 ust.1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.