II SA/Wa 634/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-19	
Data wpływu	2020-03-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Joanna Kruszewska-Grońska	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 4312/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429;  art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Komendanta Straży Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Komendant Straży Miejskiej [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104, art. 107 i 127 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku M. D. z dnia [...] grudnia 2019 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie "sposobu ukarania właściciela lub użytkownika jednego pojazdu".

Organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. M. D. wniósł

o udostępnienie informacji publicznej o zgłoszeniu z dnia [...] grudnia 2019 r. około godz. 21:24, dotyczącym postoju pojazdu na kopercie dla osoby niepełnosprawnej bez wymaganych uprawnień (z nieważną kartą parkingową osoby niepełnosprawnej) przy ul. [...] w [...] w zakresie: 1) daty i godziny przyjęcia zgłoszenia przez Straż Miejską [...], 2) daty i godziny przyjazdu pierwszego patrolu do zgłoszenia, 3) czynności z ustawy o strażach gminnych oraz ustawy prawo o ruchu drogowym oraz ustawy kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia - wykonanych przez strażników miejskich w szczególności: a) czy zgłoszenie zostało potwierdzone (tj. czy zastano pojazd na miejscu zgłoszenia), b) czy wydano dyspozycję usunięcia pojazdu z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, c) o której godzinie wydano dyspozycję, o której mowa w punkcie 3b niniejszego wniosku, d) czy wszczęto czynności wyjaśniające w sprawie o wykroczenie poprzez wykonanie dokumentacji fotograficznej (tzw. foto-wezwanie), e) czy zastano kierującego na miejscu i nałożono na niego/nią mandat karny, wydano pouczenie, skierowano wniosek do sądu o ukaranie lub zastosowano inną formę ukarania za wykroczenie.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. w odniesieniu do pytania

nr [...] oraz pytania nr [...] wniosku, poinformowano, iż przedmiotowe zgłoszenie zostało przyjęte o godz. 21:24. Interwencję pod adresem [...] (najbliższy adres przypisany do interwencji) rozpoczęto o godz. 01:36 w dniu [...] grudnia 2019 r., funkcjonariusze Straży Miejskiej [...] podjęli czynności przewidziane prawem. Doprecyzowując, zgłoszenie zostało potwierdzone przez wezwany na miejsce patrol, o godz. 03:12 wydano dyspozycję usunięcia pojazdu

w trybie art. 130a ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), tym samym wszczęto czynności wyjaśniające. Organ podał, że jednocześnie, w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wezwano do uzupełnienia braków formalnych, tj. wskazania adresu do doręczeń oraz prawidłowego złożenia podpisu pod wnioskiem, celem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pyt. nr 3 (pkt a) - d) zostały uzupełnione w niniejszej decyzji). Organ podał, że pismem, z dnia [...] stycznia 2020 r. wnioskodawca uzupełnił braki formalne, jednocześnie podtrzymując wniosek. Organ wskazał, że na wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r. została udzielona wyczerpująca odpowiedź, poza informacją o sposobie ukarania użytkownika jednego pojazdu.

Uzasadniając decyzję o odmowie udostępnienia informacji o sposobie ukarania użytkownika pojazdu organ wskazał, że ze zgłoszenia telefonicznego wynika,

że dotyczyło ono tylko jednego pojazdu marki [...] o nr rej [...] ze starą, nieaktualną kartą parkingową dla osoby niepełnosprawnej, pozostawionego na kopercie dla osoby niepełnosprawnej. Organ stwierdził, że nie ulega tym samym wątpliwości,

że wnioskodawca widział ten pojazd z bardzo bliskiej odległości, gdyż tylko wtedy można ustalić ważność dokumentu. Zdaniem organu, wiedząc dokładnie, jakiej marki był pojazd i jaki miał numer rejestracyjny, możliwe jest bez nadmiernych kosztów, czasu lub działań zidentyfikowanie jego użytkownika. W ocenie organu w sprawie mamy do czynienia z wywnioskowanymi danymi osobowymi tzn. danymi tworzonymi ze złożonych metod analitycznych. Dane wywnioskowane są oparte na prawdopodobieństwach, co potwierdza orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości C-434/16 z 20 grudnia 2017 r.

Organ zwrócił nadto uwagę, że w okolicznościach przeprowadzenia interwencji wobec jednego, konkretnego pojazdu, udzielając odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej o szczegółach przeprowadzonych czynności, t.j. ewentualnego skierowania wniosku o ukaranie czy też nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego, nie jest możliwe przeprowadzenie skutecznej anonimizacji. Celem anonimizacji jest ochrona danych osobowych, którymi są wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania w sposób bezpośredni lub pośredni osobie fizycznej. Organ wskazał, że anonimizacja ma powszechne zastosowanie w administracji sądowej, o czym świadczą przyjęte Reguły Anonimizacji, stanowiące załącznik nr 5 do zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie organizacji

i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej (Dz. Urz. MS z 2019 r. poz. 138). Publikacji w trybie dostępu do informacji publicznej podlegają jedynie informacje o ukaraniu bez innych cech identyfikacyjnych.

Organ podkreślił, że celem anonimizacji jest uniemożliwienie dokonania identyfikacji podmiotów w zakresie niezbędnym do ochrony ich praw i w granicach określonych przez prawo. Stanowi ona kompromis pomiędzy jak najszerszym udostępnianiem informacji publicznych, a koniecznością przestrzegania przepisów ustaw, w tym przepisów o ochronie danych osobowych, stąd też każdorazowo należy wyważyć interes podmiotów, których informacja dotyczy. W przypadku osób fizycznych nie tylko dane szczególnie chronione będą podlegały anonimizacji, ale wszelkie dane mogące doprowadzić do identyfikacji danej osoby, jak też inne dane naruszające jej prawo do prywatności.

Organ stwierdził, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie informacji o sposobie ukarania właściciela lub użytkownika pojazdu brak jest możliwości przeprowadzenia skutecznej anonimizacji z uwagi na fakt, że wnioskodawca podał wiele cech charakterystycznych, pozwalających na zidentyfikowanie użytkownika pojazdu. Zatem udostępnienie informacji w zakresie sposobu ukarania użytkownika pojazdu, może,

z dużym prawdopodobieństwem, naruszyć jego prywatność i godność. Tym samym udostępniając informacje o ukaraniu administrator danych naraża się na zarzut naruszenia dóbr tej osoby, które w świetle przepisów ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, powinny być szczególnie chronione przed dostępem osób nieuprawnionych.

Organ podkreślił, że wnioskodawca otrzymał szczegółowe informacje

o działaniach podjętych przez straż miejską wynikających z art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1795). Natomiast informacja wynikająca z art. 12 ust. 1 pkt 1, 4, 5 ww. ustawy, nie należy do działań straży, ale jest wyłączną, indywidualną decyzją strażnika miejskiego, wykonującego zadania nałożone przez ustawę. Organ zwrócił uwagę, że kontrolę organu w zakresie działań publicznych należy oddzielić od niezależnych, indywidualnych decyzji strażnika (podejmowanych w zależności od okoliczności i w granicach prawa). Nikt poza strażnikiem nie ma wpływu na sposób zakończenia i rozliczenia sprawy, jeżeli strażnik postępuje zgodnie z przepisami. Organ podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej", tj. odnosi się do funkcjonowania państwa i jego organów, dot. interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym (I OSK 1653/15, I OSK 3357/15). Kluczowy zatem jest publicznoprawny charakter działalności podmiotu.

Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Zatem o ile potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia oraz przeprowadzenia interwencji w granicach obowiązującego prawa, wskazania czasu i miejsca stanowić będzie informację o realizowanych zadaniach publicznych, tak już sposób ukarania osoby w sprawie konkretnego pojazdu może naruszyć dobra osobiste osoby kierującej pojazdem i w tym zakresie dostęp do takich informacji powinien być ograniczony.

Organ wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołując się na przywołane w decyzji ustalenia stwierdził, że udostępnienie informacji w zakresie ujawnienia formy ukarania przez funkcjonariuszy straży miejskiej, mogłoby naruszyć dobra osobiste osoby kierującej pojazdem, wobec której podjęto czynności w zakresie opisanym w pytaniu 3 lit. e przedmiotowego wniosku. Z tego względu organ odmówił udostępnienia informacji o sposobie ukarania kierującego pojazdem we wskazanym zakresie.

Decyzja Komendanta Straży Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia 4 informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że organ w sposób nieprawidłowy ograniczył prawo do informacji publicznej. Błędnie w ocenie skarżącego stwierdzono,

że udostępnienie przedmiotowej informacji powodowałoby naruszenie prywatności osoby fizycznej.

Zdaniem skarżącego zastosowana przez organ argumentacja jest błędna, bowiem na podstawie numerów rejestracyjnych możliwe jest ustalenie jedynie danych właściciela pojazdu, a nie kierującego (użytkownika). Skarżący dodał, że taka możliwość dodatkowo jest zarezerwowana jedynie dla małej liczby upoważnionych organów, które posiadają dostęp do [...], do której jako osoba fizyczna nie posiada. W ocenie skarżącego nie można odmówić dostępu do informacji publicznej powołując się na ochronę prywatności osoby fizycznej, gdy tak naprawdę nie wiadomo kim ta osoba jest i nie można tego ustalić. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudni 2016 r., II SA/Kr 1339/16 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2019 r., I OSK 2063/17.

Komendant Straży Miejskiej [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że art. 4 RODO definiuje dane osobowe jako "wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Podał, że zgodnie z tym przepisem "osoba możliwa do zidentyfikowania to osoba, której tożsamość można ustalić bezpośrednio lub pośrednio, szczególnie przez powołanie się na numer identyfikacyjny lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających jej fizyczną, fizjologiczną, umysłową, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość". Organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, że kierujący pojazdem jest osobą fizyczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia

i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, organ miał podstawy do zastosowania powołanego przepisu i ograniczenia dostępu do żądanej informacji

o sposobie ukarania właściciela lub użytkownika ściśle oznaczonego pojazdu, z uwagi na prawo do prywatności osoby fizycznej.

W sprawie jest bezsporne, że żądana informacja jest jedną z kilku informacji wnioskowanych przez skarżącego w związku z dokonanym przez niego zgłoszeniem dotyczącym nieprawidłowego postoju ściśle określonego pojazdu. Pojazd ten, jak wskazał w decyzji organ, wnioskodawca widział z bardzo bliskiej odległości, albowiem tylko wtedy mógł ustalić ważność karty parkingowej dla osoby niepełnosprawnej.

Trafnie Komendant Straży Miejskiej stwierdził, że w sytuacji, gdy w istocie nie ma możliwości dokonania anonimizacji (skarżącemu znana była bowiem zarówno marka samochodu, jak i jego numer rejestracyjny, a także informacje o nieważnej karcie parkingowej), udostępnienie informacji o sposobie ukarania właściciela bądź użytkownika pojazdu, mogłoby naruszać prawo do prywatności tej osoby.

Prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji (zob. M. Nowicki "Wokół Konwencji Europejskiej", Warszawa 2009, str. 354; Zob. orzeczenie ETPC Costello-Roberts v. Wielka Brytania z 25 marca 1993 r., A. 247-C).

Z tego względu, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podaje się jedynie przykładowo, jak należy je rozumieć. Niewątpliwie prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Często ujmuje się je też jako prawo do bycia pozostawionym w spokoju. Nikt

nie chce bowiem, aby bez istotnego uzasadnienia ingerowano w jego życie (v. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97, Lex nr 33147; wyrok TK z 24 czerwca 1997 r. sygn. K 21/96, Lex nr 29146; uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93, Lex nr 3943).

Prawo do prywatności jest prawem podmiotowym jednostki. Udostępnienie informacji żądanej we wniosku prowadziłoby pośrednio do ujawnienia informacji

o sposobie ukarania konkretnej osoby fizycznej, a tym samym naruszałoby jej prywatność.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r, w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1 i Dz.U.UE.L.2018.127.2), dane osobowe oznaczają informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.

W świetle powołanej definicji zasadnie organ przyjął, że w sprawie tej możliwe jest zidentyfikowanie osoby fizycznej. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że na podstawie numeru rejestracyjnego możliwe jest ustalenie jedynie danych właściciela pojazdu, a nie użytkownika (kierującego), ustaleń Sądu nie zmienia. Nadto, także informacja o ukaraniu danej osoby jest daną osobową. Ustalenie organu, że informacja o sposobie ukarania właściciela lub użytkownika konkretnego pojazdu, którego dotyczyło zgłoszenie dokonane przez skarżącego, stanowi informację ze sfery prywatności osoby fizycznej, jest trafne. Przez życie prywatne należy bowiem rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności

o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426).

Zasadnie tym samym organ powołał się w sprawie na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności nie narusza przepisów konstytucyjnych. Zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Ustaleń Sądu w tej sprawie nie zmienia powołanie się przez skarżącego na poglądy prezentowane w orzeczeniach sądowoadministracyjnych wydanych w zupełnie innych stanach faktycznych.

Prawo do informacji publicznej nie przeważa w tej sprawnie nad prawem do prywatności osoby fizycznej, której miałaby dotyczyć żądana informacja o ukaraniu, tym bardziej, że straż gminna wykonując zadania w zakresie ochrony porządku publicznego obowiązana jest do przetwarzania danych osobowych w celach określonych przepisami prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w wyroku.