Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi A. U. na bezczynność Burmistrza Gminy Milicz w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 grudnia 2025 r. I. stwierdza, że Burmistrz Gminy Milicz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2025 r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Gminy Milicz do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2025 r., IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Burmistrza Gminy Milicz na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 29 grudnia 2025 r. A. U. (dalej: skarżący) skierował do Burmistrza Gminy Milicz (dalej: organ) wniosek o udzielenie informacji publicznej tj.:

1) scan protokołów przekazania sprzętu jaki Ochotnicza Straż Pożarna w Miliczu (dalej: OSP) otrzymała w latach od 2020 do 2025 r.;

2) scan dokumentów potwierdzających przekazanie środków finansowych przelanych na konto bankowe OSP w latach od 2020 do 2025 r.;

3) informacji w jakiej kwocie został wypłacony ekwiwalent za udział w działaniach ratowniczych dla strażaków OSP w latach od 2020 do 2025 r.;

4) jakie koszty poniosła Gmina Milicz za utrzymanie gotowości bojowej jednostki z wyszczególnieniem strażaków ratowników, ubezpieczeń i przeglądów sprzętu oraz pojazdów bojowych, opłat za media typu: energia elektryczna, woda, ścieki, gaz w latach od 2020 do 2025 r.;

5) jakie własne środki finansowe Gmina Milicz przekazała na zakup pojazdów ratowniczych dla OSP w latach od 2020 do 2025 r.; wskazanie kwoty oraz dokumentów potwierdzających przekazanie środków oraz pojazdu.

W odpowiedzi na wniosek organ – pismem z 12 stycznia 2026 r. – wskazał, że wniosek zostanie rozpoznany w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., co oznacza, że zajmie stanowisko w sprawie wniosku w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślił, że przedłużenie terminu spowodowane jest "bardzo obszernym zakresem odpowiedzi i czasookresem na informacje zawarte we wniosku".

Kolejnym pismem z 27 lutego 2026 r. organ uznał, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, do której Gmina będzie musiała zaangażować dodatkowe środki i siły. Mając na uwadze treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ wezwał skarżącego do wskazania interesu publicznego, aby mógł przeanalizować przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadnia konieczność przetworzenia informacji.

Na niniejsze wezwanie skarżący nie udzielił odpowiedzi, zaś pismem z 31 marca 2026 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy Milicz w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z 29 grudnia 2025 r. oraz stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż 28 kwietnia 2026 r. została wydana decyzja. Tym samym kosztami postępowania powinien zostać obciążony skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 2167 ze. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 września 2018 r., I OSK 1467/18; 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16, CBOSA).

Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też – jak w sprawie – przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i w terminie wynikającym z ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). W świetle tej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W toku oceny zasadności skargi na bezczynność z zakresu dostępu do informacji publicznej Sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia trzech kluczowych kwestii, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej; czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz (co istotne w sprawie); czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w trybie i terminie wynikających z ustawy.

Odnosząc się do pierwszych dwóch kwestii (podmiotowej i przedmiotowej) wskazać należy, że w sprawie bezsporne jest, że Burmistrz Gminy Milicz jest jednocześnie organem administracji publicznej (zgodnie z przepisami o postępowaniu administracyjnym), jak i organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Burmistrz Gminy Milicz jest zatem podmiotem, którego należy zakwalifikować do katalogu szeroko rozumianych organów władzy publicznej. Te zaś podlegają obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Również informacje stanowiące przedmiot wniosku posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem taki walor ma każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizowania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08, CBOSA). Zagadnienia dotyczące zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz majątku, którym dysponują, stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 2 pkt 1 lit. f i ust. 3 u.d.i.p.).

Dalej wskazać należy, że na podstawie u.d.i.p. tryby udostępniania informacji publicznej można podzielić na: wnioskowy, o którym mowa w art. 10 u.d.i.p. oraz bezwnioskowe np. poprzez udostępnianie informacji w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych czy przez zainstalowanie w tych miejscach urządzeń umożliwiających zapoznanie się z informacją zgodnie z art. 11 u.d.i.p., jak również inne sposoby udostępniania wymienione w art. 7 u.d.i.p. Tryb wnioskowy udostępniania informacji publicznej charakteryzuje się podjęciem inicjatywy przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji, która (co wymaga podkreślenia) zazwyczaj nie jest mu dostępna w trybie bezwnioskowym z wyrażeniem wobec podmiotu zobowiązanego, dysponującego przedmiotową informacją, woli uzyskania dostępu do tej informacji w sposób i w formie wskazanych we wniosku.

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. (ust. 1). Podkreślenia przy tym wymaga, że ww. termin 14-dniowy jest terminem maksymalnym, co oznacza, że w każdym przypadku zastosowania art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany powinien działać zgodnie z zasadą szybkości postępowania, udostępniając informację tak szybko, jak to możliwe, bez zbędnej zwłoki, w tym przed upływem terminu 14-dniowego. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia – w tym terminie – o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że w przepisie tym ustawodawca nie określił przesłanek uzasadniających możliwość braku udostępnienia informacji w terminie dni od daty jego wpływu do organu, uregulował natomiast obowiązek powiadomienia w terminie 14 dni od złożenia wniosku o powodach opóźnienia wraz z wyznaczeniem terminu, w jakim informacja zostanie udostępniona. Powyższe oznacza, że sam fakt niemożności dochowania terminu 14-dniowego wymaga powiadomienia wnioskodawcy, niezależnie od tego, jaki charakter mają powody opóźnienia (czy wynikają z winy podmiotu zobowiązanego, czy z przyczyn od niego niezależnych) w którym należy wskazać, jakie są te konkretne powody opóźnienia w udostępnieniu żądanej we wniosku informacji publicznej. Powody te nie mogą być jednak "dowolne". Muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej", a brak "uzasadnionych powodów przedłużenia terminu" do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności". Poza tym, w powiadomieniu organ winien wyznaczyć nowy termin udostępnienia informacji publicznej poprzez wskazanie konkretnej daty przypadającej – co istotne w sprawie – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, Burmistrz Gminy Milicz rozpoznając wniosek skarżącego uczynił to z naruszeniem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Gminy Milicz rozpoznając wniosek skarżącego z 29 grudnia 2025 r. pismem z 12 stycznia 2026 r. – czyli w ostatnim 14-stym dniu na udostępnienie wnioskowanej informacji – wskazał skarżącemu, że informacja ta nie może zostać udostępniona w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z powodu "bardzo obszernego zakresu odpowiedzi i czasookresu". Jednocześnie organ ten wskazał na treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i oświadczył, że zajmie stanowisko w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. I choć organ nie doprecyzował konkretnie daty, w której rozpozna wniosek skarżącego, to zważywszy na treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przyjąć należało, że "nowy termin" na załatwienie wniosku przypadał na 29 luty 2026 r. W terminie tym, Burmistrz Gminy Milicz nie rozpoznał jednak wniosku skarżącego, lecz wystosował do niego kolejne pismo opatrzone datą 27 lutego 2026 r., w którym to poinformował skarżącego, że zawarta we wniosku informacja stanowi informację przetworzoną, wobec czego skarżący w terminie 7 dni winien wykazać, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wykazywać, iż żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Natomiast podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe jeżeli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przyjmuje się, że fakt, iż do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych, informacji przetworzonej uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu, czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, czyli, czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zobowiązanie skarżącego do wykazania interesu publicznego, w związku z oceną żądanej informacji jako przetworzonej, winno jednak nastąpić przed upływem 14 dni od złożenia wniosku, czyli z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Poza tym, również wówczas i tak ostatecznie najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., I OSK 1325/15).

Innymi słowy zobowiązanie skarżącego do wykazania interesu publicznego, w związku z przyjęciem przez Burmistrza Gminy Milicz, że żądana we wniosku informacja jest informacją przetworzoną, choć zostało wystosowane prawidłowo, to dodatkowo powinno nastąpić z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czyli przed upływem 14 dni od złożenia wniosku tj. czyli już w piśmie z 12 stycznia 2026 r., a nie dopiero w kolejnym piśmie z 27 lutego 2026 r. będącym jednocześnie przedostatnim dniem 2 miesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku. Tym bardziej, że z treści pisma z 12 stycznia 2026 r. wynika tak de facto, że Burmistrz Gminy Milicz już na tym etapie zakwalifikował wnioskowaną informację jako informację przetworzoną, wskazując jako powód opóźnienia w jej udostępnieniu "obszerny zakres odpowiedzi oraz czasookres", którego dotyczą żądane we wniosku informacje.

Powyższe ustalenia obligowały Sąd do stwierdzenia bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 29 grudnia 2025 r. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W sprawie bezczynność organu nie polegała na jego kompletnym milczeniu wobec wniosku skarżącego, lecz na błędnym zastosowaniu przepisu art. 13 u.d.i.p. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy.

Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z uwagi na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, Sąd oddalił żądanie skarżącego w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku).

Z uwagi zaś na to, że ostatecznie w odpowiedzi na skargę organ poinformował skarżącego, że 28 kwietnia 2026 r. (a zatem już po wniesieniu skargi przez skarżącego) wydał decyzję w zakresie odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji we wniosku z 29 grudnia 2025 r. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Gminy Milicz do załatwienia wniosku (pkt III sentencji wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).