II OSK 1089/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-06	
Data wpływu	2022-05-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1085/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1085/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r., nr XXXIV/868/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K. – N. w K.; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 1.407 (jeden tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1085/21, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r., nr XXXIV/868/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., wniosła skargę na wskazaną uchwałę w części, w jakiej ustala przeznaczenie działki o nr [...], obręb [...], jedn. ewid. K. – N. na [...] w K. o powierzchni 0,4499 ha, jako teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu, pod parkingi dla pojazdów, oznaczonych na rysunku planu symbolem KU.17 oraz teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, oznaczony na rysunku planu symbolem ZPz.18.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie działki skarżącej, a w szczególności naruszenie:

1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez sporządzenie planu miejscowego w zakresie działki skarżącej sprzecznie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

2. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez brak zachowania proporcjonalności ingerencji w przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego oraz wyważenia interesu prywatnego i publicznego z jednostronnym przeznaczeniem przedmiotowego terenu całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXIV/8 68/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" w części odnoszącej się do działki skarżącej o nr [...], obręb [...], jedn. ewid. K. – N. na [...] w K. o powierzchni 0,4499 ha, objętej KW nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym wyżej wymienionej działki. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w brzmieniu ustalonym uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., przedmiotowa działka ujęta była w terenach oznaczonych jako MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dodatkowo część tej działki położonej wzdłuż [...] znajdowała się w pasie głównych ciągów komercyjnych. Skarżąca wskazała również, że działka ta została objęta decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/7331/1895/07 z 22 czerwca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy wydaną na rzecz skarżącej. Spółdzielnia zamierzała bowiem wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą, działka skarżącej została zakwalifikowana jako teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów, oznaczony na rysunku planu symbolem KU.17 oraz teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, oznaczony na rysunku planu symbolem ZPz.18. Przeznaczenie ww. działki zostało zatem diametralnie zmienione względem założeń studium, gdzie działka skarżącej znajduje się w terenach oznaczonych jako MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej jest możliwe przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych.

Powyższe argumenty pozostają relewantne także dla przeznaczenia działki skarżącej pod teren oznaczony na rysunku planu symbolem KU.17 (teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów).

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podkreślając brak naruszenia zasady władztwa planistycznego i zgodność ze studium oraz wymogami ładu przestrzennego, wskazując że skarżony plan został uchwalony m.in. w celu ustalenia zasad ochrony istniejącego układu urbanistycznego osiedli przed dogęszczaniem zabudowy oraz zabudowaniem zieleni międzyblokowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że zachowany został tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, co było już przedmiotem badania tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 552/20.

Następnie wskazał, że działka nr [...] znalazła się częściowo w terenach obsługi i urządzeń komunikacyjnych, oznaczonych symbolem KU.17 o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów, oraz w terenach zieleni urządzonej, oznaczonych symbolem ZPz.18 o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce.

Dla terenu obsługi i urządzeń komunikacyjnych, oznaczonego symbolem KU.17 skarżona uchwała wyznacza następujące zasady zagospodarowania i wskaźniki:

– przeznaczenie podstawowe pod parking dla pojazdów,

– dopuszczenie lokalizacji garaży lub parkingów wielokondygnacyjnych, na lub podziemnych,

– dopuszczenie w parterach wielokondygnacyjnych garaży lub parkingów nadziemnych, lokalizacji funkcji usługowych związanych z motoryzacją,

– minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 10 %,

– wskaźnik intensywności zabudowy: 0.01-1,8,

– maksymalna wysokość zabudowy dla urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z parkingiem: 5 m,

– maksymalna wysokość zabudowy dla nadziemnych garaży lub parkingów wielokondygnacyjnych: 12 m,

– nakaz wprowadzenia wkomponowanej zieleni (§ 33 skarżonej uchwały).

Z kolei dla terenu zieleni urządzonej oznaczonego symbolem ZPz.18, obowiązują następujące ustalenia:

– przeznaczenie podstawowe pod skwery, zieleńce,

– dopuszczenie lokalizacji:

1. terenowych urządzeń sportu i rekreacji,

2. placów zabaw, ogródków jordanowskich,

3. wybiegów dla psów (...) – minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%,

– wskaźnik intensywności zabudowy: 0.02-0.1 (§ 29 ust. 1-3 uchwały),

– zakaz lokalizacji miejsc postojowych (§ 15 ust. 9 pkt 1 uchwały).

Na podstawie wytycznych określonych w studium działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna N. znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem MW o:

– funkcji podstawowej: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona) oraz

– funkcji dopuszczalnej: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W studium określono, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (por. t. III Studium, s. 6).

Według wytycznych studium, działka skarżącej znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] B., dla której zostały ustalone następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej:

– istniejąca zabudowa wielorodzinna blokowa osiedli [...] do rewitalizacji/rehabilitacji,

– istniejący układ urbanistyczny osiedli do zachowania i ochrony,

– ochrona terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej,

– ochrona i kształtowanie istniejących oraz tworzenie nowych placów i skwerów miejskich.

W ocenie Sądu, ustalenia planistyczne w pełni korespondują z przyjętymi w studium kierunkami zmian w strukturze przestrzennej dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] B., które za cel stawiły sobie ochronę istniejących terenów zielonych oraz rehabilitację zabudowy blokowej na tym obszarze. W planie miejscowym przyjęto wskaźniki i parametry zabudowy na podstawie ustaleń studium oraz istniejącego zainwestowania. Do realizacji celów planu, jako zasadę przyjęto ochronę istniejących osiedli przed niekontrolowanym dogęszczaniem zabudowy oraz zachowanie i ochronę jak największej powierzchni istniejących i niezagospodarowanych terenów zieleni.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, władztwa planistycznego, a także naruszenia przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego, Sąd stwierdził, że na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, każdy ma prawo do zagospodarowania tego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w obowiązującym planie miejscowym. Ponadto Sąd wskazał, że skarżąca nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę, natomiast uzyskana decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do uwzględnienia w planie miejscowym zawartych w niej wskaźników.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

I. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż w zakresie przeznaczenia terenów działki skarżącej zachodzi zgodność pomiędzy ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w brzmieniu ustalonym uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., a uchwalonym planem, podczas gdy organ planistyczny na całym obszarze działki skarżącej wykluczył dotychczas przewidzianą zapisami studium funkcję podstawową terenu, tj. zabudowy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, z jednoczesnym błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, iż przyporządkowanie w zapisach planu części działki skarżącej w terenach obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów, oznaczonym symbolem KU.17, pozostaje zgodne z ustaloną w dokumencie studium funkcją podstawową dla terenów MW (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), podczas gdy dopuszczona zapisami planu infrastruktura (parkingi) pełni wyłącznie funkcję towarzyszącą i służebną względem wykluczonej i niezrealizowanej na działce skarżącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

II. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 6, 7, 9 u.p.z.p. oraz art. 232 § 1 i 2 i 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustalenia planistycznego dla działki skarżącej stanowiącego przejaw przekroczenia przysługującego Gminie władztwa planistycznego przy braku zachowania proporcjonalnej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego z odpowiednim wyważeniem interesu prywatnego i publicznego, a w szczególności przez:

a. nieuwzględnienie w unormowaniach planu możliwości realizacji na działce skarżącej inwestycji budowlanej zgodnej z przewidzianą zapisami studium funkcją podstawową terenu przy jednoczesnej możliwej pełnej realizacji wraz z ww. inwestycją określonych w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej, celów dla sporządzenia skarżonego planu oraz zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju określonych w u.p.z.p.,

b. przyjęcie dla znacznej części działki skarżącej terenów obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów, oznaczonym symbolem KU.17, podczas gdy przedmiotowa funkcja terenu jest zbędna dla okolicznych mieszkańców oraz nie towarzyszy zabudowie mieszkaniowej,

c. wyłączenie na całym obszarze działki skarżącej możliwej zabudowy mieszkaniowej wbrew ustawowym i statutowym zadaniom skarżącej oraz istotnym dla członków skarżącej konsekwencjom finansowym,

d. nadmierne – w stosunku do celów planu i kierunków zmian w strukturze przestrzennej – wyznaczenie na działce skarżącej w ramach funkcji dopuszczalnej terenów zielni urządzonej (ZPz.18) skutkujące całkowitym wyeliminowaniem przeznaczenia podstawowego i możliwości zgodnego z nim zagospodarowania terenu działki skarżącej.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

a w przypadku, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna sprawę objętą niniejszą skargą za dostatecznie wyjaśnioną –

2. na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i uwzględnienie skargi strony skarżącej w całości przez stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXIV/868/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" w części odnoszącej się do działki skarżącej o nr [...], obręb [...], jedn. ewid. K. – N. na [...] w K.;

3. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzenie od organu zwrotu poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym następujących dowodów z dokumentów:

1. mapy skarżącej według sposobu użytkowania terenów [...] [...], [...], jedn. ewid. N., obr. [...];

2. postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 26 października 2007 r., znak: AU-02-2-AKW.0562-293/07;

3. mapy (koncepcja zagospodarowania terenu), stanowiącej załącznik do wniosku o decyzję WZ;

4. raportu skarżącej o konkursach na najem miejsc postojowych z 2 marca 2022 r.;

5. protokołów postępowań konkursowych na najem miejsc postojowych za okres od września 2020 r. do października 2021 r.;

6. umowy najmu nr 63/NTA/2021 z 17 listopada 2021 r.;

7. zawiadomienia UMK Kraków z 5 stycznia 2021 r. o opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste;

8. deklaracji skarżącej na podatek od nieruchomości na rok 2022.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zaskarżony plan w części, w jakiej dotyczy działki nr [...], pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie funkcji podstawowej (MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Argument podnoszony przez organ, a następnie przez Sąd I instancji, że studium w tym obszarze w ramach funkcji dopuszczalnej przewiduje zieleń urządzoną i w związku z tym kwestionowane ustalenia planu pozostają z nim w zgodzie jest nieuprawniony. Ustalenie przeznaczenia terenu w myśl funkcji dopuszczalnej, w miejsce ustaleń przyjętych w funkcji podstawowej, powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2023 r., II OSK 1823/20, LEX nr 3589409). W tym względzie odwołanie się Sądu I instancji do kierunków zmian w strukturze przestrzennej dla jednostki urbanistycznej nr 46 Bieńczyce nie jest wystarczające. Wprawdzie w tej części studium jest mowa o ochronie terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej, ale dalej wskazuje się na szczególne uwzględnienie "ochrony i rewitalizacji ciągu zieleni urządzonej tzw. [...]". Tereny te są znacznie oddalone od działki skarżącej kasacyjnie. Poza tym w tej części studium przewiduje się zachowanie i rewitalizację istniejącej zieleni urządzonej wewnątrzosiedlowej i doliny [...] oraz utrzymania w formie zieleni urządzonej istniejących [...]. Z akt sprawy nie wynika zaś, by te ustalenia odnosiły się do obszaru, w którym znajduje się działka skarżącej kasacyjnie.

Wprowadzenie w planie przeznaczenia dopuszczalnego, jakie w danym obszarze wynika ze studium, bez uzasadnionego ochroną wartości wysoko cenionych powodu, nie jest do pogodzenia z regulacjami art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika z funkcji podstawowej określonej w studium. Brak istotnego powodu do wprowadzenia w planie ustaleń wynikających z funkcji dopuszczalnej "kosztem" funkcji podstawowej prowadzi do wypaczenia roli studium w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dając organom planistycznym możliwość dowolnego kształtowania treści planu w przypadku tak sformułowanych ustaleń w zakresie funkcji podstawowej i dopuszczalnej, jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowego studium w odniesieniu do terenów określonych symbolem MW.

Wykładnia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w kontekście ustaleń planu, będących pochodną wskazanej przez studium funkcji dopuszczalnej w miejsce podstawowej, powinna uwzględniać fundamentalne zasady, na których opiera się prawna regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też błędem jest uznanie wypełnienia wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 zd. 1 in principio u.p.z.p. w sytuacji, w której rozwiązania przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją wyboru funkcji dopuszczalnej w miejsce funkcji podstawowej, jeżeli w danym przypadku wybór funkcji dopuszczalnej nie jest do pogodzenia z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony własności, jak również prawa użytkowania wieczystego.

Wypada też zauważyć, że przeznaczeniu zgodnie z funkcją podstawową pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z istoty tej funkcji towarzyszy przeznaczenie części terenu pod zieleń infrastrukturę drogową, parkingi itp., co zresztą wynika wprost z brzmienia ustaleń dotyczących terenów MW w ramach funkcji podstawowej: "(...) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona" (Studium, tom III, Wytyczne do planów miejscowych, s. 9). Natomiast przeznaczenie terenu oznaczonego w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pod zieleń urządzoną oraz parkingi dla pojazdów z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej nie sposób uznać za pozostające w zgodzie z zasadą proporcjonalności i mieszczące się w granicach przysługującemu organom gminy władztwa planistycznego.

Odnosząc się do wniosków skarżącej kasacyjnie o dopuszczenie i przeprowadzenie wymienionych wyżej dowodów z dokumentów, a także dołączonej do akt sprawy na rozprawie umowy najmu miejsc postojowych, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały istotne wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., które wymagałyby wyjaśnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.