II OSK 33/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-03-23	
Data wpływu	2011-01-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Jerzy Siegień
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 925/10	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 69 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. J.-Z. i W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 925/10 w sprawie ze skargi Ł. J.-Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 925/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. J.-Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Burmistrz Gminy B. odmówił Ł.J. – Z. i W. Z. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi O. w gminie B. Burmistrz stwierdził, że działka, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja stanowi grunt leśny, nie objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Inwestycja miałaby polegać na zabudowie terenu budynkiem mieszkalnym, co wymaga przeznaczenia gruntu leśnego na cele inwestycyjne, nieleśne. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeśli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Z kolei z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) wynika, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, zdaniem Burmistrza, na sąsiednich działkach brak jest jakiejkolwiek zabudowy i stwierdzono i nie jest możliwe określenie gabarytów i formy architektonicznej projektowanego obiektu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Ł.J. – Z. i W. Z., którzy stwierdzili, że zgodę na częściowe wyłączenie gruntu spod działalności leśnej wydaje Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych. Nadto działka ma dobre sąsiedztwo, gdyż działki bezpośrednio sąsiadujące są zabudowane budynkami jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Ma też zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wnioskowany sposób zagospodarowania działki nie odbiega od istniejącej na danym terenie zabudowy. Ponadto Plan Rozwoju Lokalnego Gminy B. na lata 2006 - 2013 zakłada poprawę warunków życia mieszkańców gminy między innymi poprzez rozwój budownictwa mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] podzielając zawarte w niej stanowisko.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Ł.J. – Z. i W. Z. podnosząc zarzuty naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez wydanie decyzji bez dokonania uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zajęcia stanowiska przez inny organ, to jest Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji przed wydaniem decyzji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym strony, art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu, art. 77 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz przedstawienia dowodów, co jest niezbędne do realizacji przez organ obowiązku zebrania całego materiału dowodowego oraz art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organy administracji art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Celem postępowania uzgodnieniowego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest ocena planowanego do realizacji przedsięwzięcia przez organ administracji, który w ramach przyznanych mu kompetencji, zajmuje się w sposób szczególny określoną dziedziną życia społecznego. Uzgodnienie projektu tego rodzaju decyzji ma racjonalne uzasadnienie, gdy jest to projekt decyzji uwzględniający żądanie inwestora. To właśnie ta ingerencja w istniejącą rzeczywistość oraz jej skutki wymagają oceny przez pryzmat wiedzy posiadanej przez organ uzgodnieniowy. W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie główne zamierza wydać decyzję negatywnie rozstrzygającą wniosek strony postępowania, uzgadnianie projektu decyzji jest zbędne. Organ uzgodnieniowy w takim przypadku musiałby opiniować skutki braku zmian, to jest wypowiadać się na temat tego, co aktualnie istnieje. Niezależnie od tego, czy zdaniem organu uzgodnieniowego brak zmiany w istniejącej rzeczywistości jest stanem pożądanym czy też niepożądanym, decyzja o warunkach zabudowy i tak nie zostanie wydana. Organ administracji prowadzący postępowanie główne już na wstępie stwierdza bowiem, że nie pozwalają na to przepisy prawa.

Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Burmistrz Gminy nie miał możliwości wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Było to niemożliwe, gdyż teren, na którym miałby być realizowana inwestycja nie spełnia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że działka należąca do skarżących jest działka leśną. Z wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr [...], poz. [...]) wynika też jednoznacznie, że działka skarżących nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Zdaniem Sądu powyższe okoliczności przemawiają za odejściem od wykładni literalnej art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1, z której wynikałoby, iż uzgodnieniu podlega każdy projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, także projekt decyzji odmawiającej ustalenia tych warunków, na rzecz wykładni celowościowej, z której wynika, iż uzgodnieniu podlega tylko projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzuty naruszenia przez organy administracji art. 106 k.p.a., art. 7 k.p.a. (stan faktyczny niezbędny do wydania decyzji został należycie wyjaśniony) art. 15 k.p.a. (w przedmiotowej sprawie postępowanie było dwuinstancyjne). Sprawa rozpoznana została przez organ I oraz organ II instancji. Nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy istotnie nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jednakże uchybienie to nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ II instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu decyzji przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji okoliczność, iż działka posiada tzw. dobre sąsiedztwo. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej. Nie ma również znaczenia argument, iż podział działek został zaakceptowany przez właściwe urzędy oraz, że wytyczona została droga dojazdowa, co zdaniem skarżących sugeruje przyszły sposób użytkowania działki. Okoliczności te również nie były powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżących Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych nie wydaje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, bowiem zmiana taka może zostać dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Nie mógł też być podstawą uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji argument, iż Plan Rozwoju Lokalnego Gminy B. na lata 2006 - 2013 zakłada poprawę warunków życia mieszkańców gminy B. m.in. poprzez rozwój budownictwa mieszkaniowego, bowiem nie wyłącza to obowiązku spełnienia przez należącą do inwestora nieruchomość wymogu, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący nie zostali wprawdzie powiadomieni o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Żadne nowe dowody nie mogłyby podważyć ustalenia organu administracji, iż działka skarżących nie spełnia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli reprezentowani przez pełnomocnika Ł. J. – Z. i W. Z., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z niezastosowaniem z art. 60 ust. 1 w zw. z 53 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ poprzez stwierdzenie, że działka skarżących nie spełnia wymogu zawartego w tym przepisie;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi mimo tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odnośnie do naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z niezastosowaniem z art. 60 ust. 1 w zw. z 53 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autor skargi kasacyjnej wskazał, że organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest do dokonania odpowiednich uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnienia są na gruncie art. 106 k.p.a. formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Z brzmienia art. 60 ust. 1 wynika wyraźnie, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie może wydać decyzji nie dokonawszy uzgodnienia z właściwymi organami. Celem uzgodnienia jest gwarancja udziału w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem, zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Przy wydawaniu decyzji naruszone zostały więc przepisy odnoszące się do trybu uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie zaś do naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej podał, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany kodeksową zasadą praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulacje, wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrywanie spraw. Zważywszy na uzasadnienie wyroku, podstawą prawną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy uznać, że pozostałe przesłanki wydania decyzji pozytywnej zawarte w ww. przepisie zostały przez skarżących spełnione. W opinii skarżących jest to fakt bezsporny, co potwierdza treść uzasadnienia skarżonego wyroku.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżących.

Pismem z dnia 29 lutego 2012 r. reprezentowani przez pełnomocnika skarżący wnieśli o dołączenie do akt sprawy w charakterze dowodów decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].11.2009 r. wydanej przez Burmistrza Gminy B. wraz z dołączonym do niej załącznikiem nr 2, analizy porównawczej zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym oraz postanowienia nr [...] z dnia [...].10.2009 r. w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi O., gmina B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. Zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, jako przepisy naruszone wskazano art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnosząc natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, jako przepisy naruszone przez sąd pierwszej instancji wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonana kontrola tych zarzutów wskazuje, iż nie są one zasadne.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w jej podstawach rodzaju naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie spełniając w ten sposób zasadniczego wymogu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. co do określenia postaci naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) nie mówiąc już o wskazaniu konkretnego rodzaju błędu w wykładni czy niewłaściwości zastosowania. Powołanie się na niezastosowanie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 w kontekście naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy pozwala na odniesienie tego naruszenia do braku uzgodnienia, wymaganego przez te przepisy, powiązane z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, co w konsekwencji należy odczytać jako zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w kontekście objęcia zakresem normowania w tym przepisie także obowiązku uzgodnienia, o którym mowa w art. 60 ust. 3 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy.

Nie mają racji skarżący kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji przyjmując, iż można wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie wymogów unormowanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uprzedniego przeprowadzenia uzgodnienia, naruszył art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a tym samym również art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionym w punktach od 1 do 11 tego przepisu. Artykuł 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, za wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Językowa wykładnia, odnosząca się do przepisów art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku zgodnego ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, a mianowicie, że uzgadnianie powinno poprzedzać wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jak i decyzji odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia taka jest jednak nie do przyjęcia na gruncie skonfrontowania jej wyników z celem instytucji uzgadniania oraz z regulacjami powiązanymi ze wskazanymi wyżej przepisami systemowo.

Z celu uzgadniania, wprowadzonego do postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wynika, iż kończące proces uzgadniania postanowienie w kwestii uzgodnienia, stanowi formę zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej. Uzgodnienie, poprzedzające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawiera ocenę prawną planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji, który wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji. Poprzez uzgodnienie organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunkach zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia przepisów prawa. Uzgadnianie ma zatem sens jedynie wówczas, gdy istnieją przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jedynie bowiem taka decyzja ingerując w istniejącą rzeczywistość pociąga za sobą zmiany. Skutków takich nie pociąga zaś za sobą decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Dlatego uzgadnianiu podlegać powinien jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Z tych powodów, w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że Burmistrz Gminy B. mógł wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego skierowania jej projektu do uzgodnienia.

Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w warunkach zastosowania reguł systemowych wykładni, odnoszących się do sytuacji, stanowiącej przedmiot kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego. Powiązania treściowe pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami a art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu wykluczają możliwość uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeśli decyzja taka nie może zostać wydana z przyczyn wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Określona w nim sytuacja zakłada, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia m.in. gruntów leśnych na cele nieleśne albo gdy teren ten jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na gruncie wskazanych tam przepisów. Przesłanka ta (brak wymogu uzyskania zgody) nie wymaga żadnego szacowania odnośnie do zastosowania wskazanej przesłanki przez podmiot decyzyjny na gruncie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). W jej kontekście, w sytuacji nieobjęcia tego terenu zmianą przeznaczenia w planie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, w stosunku do działki o charakterze leśnym, zgoda o której mowa w tym przepisie jest wymagana, co czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niemożliwym.

Zestawiając treść art. 61 ust. 1 pkt 4 z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu należy stwierdzić, że jeżeli nie są spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie, nie będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, brak jest podstaw do realizacji dyspozycji art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych powodów, przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że Burmistrz Gminy B. mógł wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego skierowania jej projektu do uzgodnienia.

Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można w szczególności w tym zakresie zarzucić Sądowi I instancji błędnej jego wykładni. Sąd prawidłowo poddał wykładni art. 60 ust. 1 i wskazując na brak zasadności jego zastosowania w przypadku, gdy wydanie decyzji pozytywnej nie jest możliwe, przeszedł do analizy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, z którego właśnie wynika ten brak, jako że przewidziane tam dwie przesłanki są jednoznacznie określone.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., bowiem Sąd ten, wydając zaskarżony wyrok tego przepisu nie stosował, a zatem nie mógł go naruszyć. Skarżący kasacyjnie nie podnoszą ani w zarzucie ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że jego naruszenie spowodowane jest jego niezastosowaniem, w sytuacji zaistnienia ku temu przesłanek. Do naruszenia zaś art. 145 p.p.s.a. z przyczyn, które podnoszą skarżący kasacyjnie, mogłoby dojść jedynie wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a w uzasadnieniu wyroku wskazał powody jej uwzględnienia i w podstawie prawnej wyroku powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przytoczyć należy pogląd dotyczący tego przepisu jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, przyjęty uchwałą 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publikowana w ONSAiWSA 2010/3/39 oraz ZNSA 2010/2/122) zgodnie, z którym art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to bowiem kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia również wówczas, gdy z innych powodów uzasadnienie sporządzone będzie w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 880/10 – Lex nr 966222 czy wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1059/10 – Lex nr 966197). Może mieć to miejsce na przykład wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia czyli, gdy nie wskazuje zastosowanych przepisów prawa oraz gdy nie zawiera wyjaśnienia przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Wspomniane wadliwości uzasadnienia związane są z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla wymogi, jakie spełniać powinno uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Do wymogów tych zalicza on zarówno zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron (a więc przedstawienie stanu faktycznego sprawy) jak i przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prezentuje zarówno stan faktyczny sprawy, przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, jak i wskazuje zastosowane przepisy prawa oraz w sposób wyczerpujący wyjaśnia przyjęty sposób ich wykładni i zastosowania. Tym samym sąd pierwszej instancji wypełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższej konstatacji stwierdzić należy, iż zarzut, sformułowany w postaci wskazania na brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jest merytorycznie nietrafny. Po pierwsze dlatego, że Sąd nie mógł stwierdzić takiego stopnia naruszenia, jaki oczekiwał autor skargi kasacyjnej, skoro oddalił skargę, a po drugie, ponieważ argumentację dotyczącą oddalenia skargi przedstawił wyczerpująco chociaż zwięźle (s. 3-4 uzasadnienia wyroku). Ponadto, autor skargi kasacyjnej miał obowiązek na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaprezentować skuteczną argumentację, wskazującą iż podniesione naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jako przepisu postępowania, mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Takiej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło, co dodatkowo przesądziło o niezasadności zarzutu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.