Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1492/14 w sprawie ze skargi R. F. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. F. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 12 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1492/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. F. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. R. F. (dalej: skarżący) zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR, Agencja) o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw".

Pismem z [...] października 2013 r. ARiMR wezwała skarżącego do usunięcia braków i złożenia wyjaśnień. Wezwanie to zawierało między innymi wezwanie do wypełnienia tabeli V zgodnie z instrukcją, ze wskazaniem, że pozycje w grupie A należy rozpisać zgodnie z tabelą elementów scalonych kosztorysu inwestorskiego i dodatkowo zaznaczono, że "Koszty związane z infrastrukturą należy rozpisać zgodnie z tabelą elementów scalonych kosztorysu inwestorskiego".

W odpowiedzi na wezwanie Wnioskodawca uzupełnił braki, jednak w wyniku ponownej (po uzupełnieniu) weryfikacji wniosku Agencja stwierdziła, że nie wszystkie braki zostały uzupełnione.

Pismem z [...] grudnia 2013 r. Agencja ponownie wezwała skarżącego do usunięcia braków, w tym do wypełnienia tabeli V zgodnie z instrukcją, wskazując, że pozycje w grupie A należy rozpisać zgodnie z tabelą elementów scalonych kosztorysu inwestorskiego i dodatkowo, że "Koszty związane z infrastrukturą należy rozpisać zgodnie z tabelą elementów scalonych kosztorysu inwestorskiego".

Wnioskodawca ponownie uzupełnił braki.

Pismem z [...] marca 2014 r. ARiMR poinformowała wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm., dalej: rozporządzenie MRiRW), tj. nieuzupełnienie prawidłowo sześciu grup opisanych w piśmie braków, w tym niewypełnienie tabeli V zgodnie z instrukcją.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Sąd stwierdził, że ostateczną przyczyną nieprzyznania pomocy, co wynika z pisma Agencji z [...] lipca 2014 r., było błędne wypełnienie wniosku polegające na wpisaniu w tabeli V – zestawienie rzeczowo-finansowe operacji w punkcie 1.2 "wykonanie tarasów drewnianych", podczas gdy w tabeli elementów scalonych kosztorysu jest zapis "wykonanie tarasów drewnianych oraz balkonów", a w punkcie 2.1 wpisanie "chodniki, place, dojścia" podczas gdy w tabeli elementów scalonych kosztorysu (w tym złożonego na rozprawie 12.03.2015 r.) jest zapis "place dojścia".

Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku, w przypadku zadań budowlanych nazwy zadań oraz wysokość kosztów ujęte w zestawieniu rzeczowo-finansowym dla poszczególnych zadań powinny odpowiadać nazwom z kosztorysów inwestorskich (z tabeli elementów scalonych).

Wnioskodawca zobowiązany był wpisać w tabeli V – "zestawienie rzeczowo-finansowe operacji" nazwy zadań tak jak były one nazwane w tabelach elementów scalonych kosztorysów inwestorskich, czyli odpowiednio: "wykonanie tarasów drewnianych oraz balkonów" oraz "place dojścia". Zdaniem WSA Agencja trafnie ustaliła, że zapisy w tabeli V mają inne brzmienie.

WSA uznał, że wypełnienie tabeli V w sposób niezgodny z tabelą elementów scalonych kosztorysu inwestorskiego powoduje, że wniosek nie jest wypełniony prawidłowo, zgodnie z instrukcją.

WSA uznał, że ponieważ skarżący był dwukrotnie wzywany do uzupełnienia tego braku wniosku, pismami z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r., i braku nie uzupełnił, ARiMR zobowiązana była na podstawie § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW odmówić wnioskowanego dofinansowania.

Co do niespornego, choć nieznacznego, zawyżenia kosztów w tabeli V wynikającego z niezaokrąglenia w dół poszczególnych pozycji kosztów, Sąd zauważył, że wnioskodawca nie był wprost wzywany do usunięcia tego braku, co jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec wyżej omówionego błędnego wypełnienia tabeli V A w punktach 1.2 i 2.1.

Zdaniem WSA nieuzasadnione są zarzuty skarżącego naruszenia przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju oraz rozporządzenia MRiRW. W szczególności bez wpływu na wynik sprawy pozostawało wydłużenie terminu rozpoznania wniosku przez ARiMR czy nieprawidłowe ustalenie terminu uzupełnienia braków przez skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania w postępowaniu kasacyjnym. Zarzucił:

- na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania a to art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

- na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

- na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 3 w związku z art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 12 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387; dalej ustawa o wspieraniu) w związku z § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 18 ust. 3 i 5 rozporządzenia MRiRW poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek skarżącego o dofinansowanie jest niekompletny i wypełniony nieprawidłowo.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art.7, 77 i 107 k.p.a.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że powołane przepisy art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane oddzielnie, jak i wspólnie.

Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał na przepisy art. 77 i 107 k.p.a., które posiadają jednostki redakcyjne jakimi są paragrafy.

W świetle przytoczonych na wstępie uwag dotyczących wymogów skargi kasacyjnej nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było dokładne wskazanie przepisów, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organy nie zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, prawidłowo realizując wynikająca z art. 7 k.p.a., zasadę prawdy materialnej. Ponadto podkreślić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art.107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego. Przeprowadzona przez Sąd I instancji, ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jest przekonywująca, logiczna i spójna.

NSA uznał, że autor skargi kasacyjnej skutecznie nie wykazał naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, co oznacza w konsekwencji niezasadność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, wyrok NSA z 7.05.2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, wyrok NSA z 26.01.2016 r. sygn. akt II OSK 1298/14 niepublikowane).

Za bezzasadny należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zauważyć i przypomnieć że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).

Tak więc zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku może się okazać zasadny tylko wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art.141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że bezskuteczność zarzutów procesowych powoduje, że stan faktyczny ustalony przez organy administracji publicznej i zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został podważony i jest wiążący dla NSA. Oznacza to, że stan faktyczny przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia musi być brany pod uwagę przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego opisanego w punkcie II a petitum skargi kasacyjnej.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazuje na błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 3 w związku z art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 12 ustawy o wspieraniu w związku z § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 18 ust. 3 i 5 rozporządzenia MRiRW polegającą na przyjęciu, że wniosek skarżącego o dofinansowanie jest niekompletny i wypełniony nieprawidłowo.

Taka konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje, iż jej autor formułując ten zarzut odwołuje się do stanu faktycznego przyjętego za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, pomijając zupełnie treść wspomnianego art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Oznacza to, że na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz wskazania, jaka powinna być właściwa wykładnia i prawidłowe zastosowanie przepisu prawa. Niewątpliwie wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" został oddalony z przyczyn formalnych – na skutek nieuzupełnienia braku wniosku polegającego na nieuzupełnieniu tabeli V wniosku zgodnie z instrukcją, nakazującą zgodność tabeli elementów scalonych kosztorysu inwestorskiego z zestawieniem rzeczowo-finansowym. Skoro z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że skarżący kasacyjnie pomimo dwukrotnego wezwania do usunięcia niezgodności pomiędzy tabelą elementów scalonych kosztorysu a zestawieniem rzeczowo-finansowym nie usunął ich, to nie ulega wątpliwości, że prawidłowo organ w rozpoznawanej sprawie zastosował przepis § 18 ust. 3 i 5 rozporządzenia MRiRW.

Zauważyć też należy, że powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 24 ust. 12 ustawy o wspieraniu nie istnieje.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.