II SA/Ol 183/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-06-29	
Data wpływu	2023-02-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Piotr Chybicki	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1148; art. 32 ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Dnia 29 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na uchwałę Rady Gminy Grunwald z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 29 sierpnia 2019 r. Rada Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie (dalej: Rada Gminy), działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 – u.p.o.), podjęła uchwałę nr XIV/109/2019 w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald. W § 2 pkt 1 uchwały przyjęto, że do sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych Gminy Grunwald należy Przedszkole Samorządowe w Mielnie, Mielno 21, 14-107 Gierzwałd.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło reprezentowane przez pełnomocnika Stowarzyszenie A (dalej: stowarzyszenie, strona) zarzucając jej naruszenie:

art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i określonych tam zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady legalizmu poprzez wdrożenie do obrotu prawnego uchwały Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie Nr XIV/109/2019 z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia placu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald, poświadczającej de facto nieprawdę czyli stwierdzającej, że w dniu jej podjęcia nie istniał oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej im. Jana Pawła II w Mielnie, choć nie zachowano jakichkolwiek ściśle sformalizowanych procedur jego likwidacji,

art. 6. k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie deklaratoryjnej uchwały w sprzeczności ze stanem faktycznym i sformalizowaną procedurą sposobu likwidacji oddziałów przedszkolnych oraz wykorzystanie jej brzmienia na potrzeby zaniżenia należnej dotacji oświatowej przysługującej skarżącemu stowarzyszeniu na dzieci uczęszczające do prowadzonego punktu przedszkolnego w S. poprzez przyjęcie, że dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w strukturze szkoły podstawowej na jej podstawie uczęszczają do przedszkola, a oddział przedszkolny funkcjonujący w szkole podstawowej przestał istnieć,

art. 89 ust. 9 w zw. z art. 89 ust. 3-5 u.p.o. poprzez zaniechanie procedur określonych w tych przepisach do przeprowadzenia likwidacji oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej i przyjęcie w konsekwencji wyłącznie w oparciu o skarżoną deklaratoryjną uchwałę, że oddział przedszkolny został zlikwidowany i nie istnieje, co było niezgodne z prawem.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że stowarzyszenie prowadziło od 20 stycznia 2014 r. do 31 lipca 2020 r. w miejscowości S. (gmina Grunwald) inną formę wychowania przedszkolnego - punkt przedszkolny. Podmiot ten był uprawniony do otrzymywania dotacji z budżetu gminy Grunwald. Stosowny procent tej wartości stanowił należną dotację na dzieci uczęszczające do punktu przedszkolnego w S. Bardzo istotne znaczenie w tym kontekście miała m.in. liczba dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego na terenie dotującej gminy. Od dnia 1 września 2017 r. do dnia dzisiejszego na terenie Gminy Grunwald funkcjonowało i nadal funkcjonuje jedno przedszkole publiczne zlokalizowane w Mielnie, które dla celów organizacyjnych połączone zostało ze Szkołą Podstawową im. Jana Pawła II w Mielnie w Zespół Szkolno-Przedszkolny. Ponad wszelką wątpliwość do dnia 31 sierpnia 2019 r. przedszkole to było jednooddziałowe. Natomiast w strukturze Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w Mielnie funkcjonował m.in. oddział przedszkolny, tzw. "zerówka" dla dzieci w wieku 6 lat. Pomimo utworzenia z dniem 1 września 2017 r. Publicznego Przedszkola w Mielnie nie dokonano zmian w obowiązującej ówcześnie uchwale Rady Gminy z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Grunwald. Na mocy zaskarżonej uchwały z dnia 29 sierpnia 2019 r. przyjęto, że od dnia 1 września 2019 r. nastąpiła zmiana. Z deklaratoryjnej uchwały usunięto oddziały przedszkolne funkcjonujące w strukturze Szkoły Podstawowej w Mielnie i ujęto tam jedynie Przedszkole. Z przyjętej uchwały wynika, że jeden funkcjonujący do tej pory oddział przedszkolny w strukturze Szkoły Podstawowej przestał istnieć. W taki sposób dotychczasowy oddział przedszkolny zlikwidowano, wymieniając jedynie Przedszkole. Dokonano w ten sposób bezprawnego "przeniesienia" oddziału przedszkolnego ze struktury szkoły do przedszkola. Takiemu stanowisku przeczyła nie tylko niezgodność z prawem przyjętej procedury, ale również wciąż obowiązujące zapisy w statutach przedszkola i szkoły podstawowej. Przyjęcie w deklaratoryjnej uchwale, iż oddział przedszkolny, będący do tej pory w strukturze szkoły podstawowej został zlikwidowany, a dzieci tam uczęszczające zaczęły uczęszczać w oparciu o zapisy tej uchwały do przedszkola miało bezpośredni wpływ na wysokość podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, a w konsekwencji na wysokość dotacji na dzieci uczęszczające do punktu przedszkolnego w S. prowadzonego przez skarżące stowarzyszenie - z tego też wynika interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wskazując na powyższe wniesiono o uznanie zaskarżonej uchwały za niezgodną z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Grunwald wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że stowarzyszenie nie ma racji twierdząc, iż w wyniku wdrożenia do obrotu prawnego zaskarżonej uchwały poświadczono nieprawdę, co miało rzekomo polegać na stwierdzeniu, że w dniu jej podjęcia nie istniał oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej im. Jana Pawła II w Mielnie a także, że nie zachowano jakichkolwiek ściśle sformalizowanych procedur jego likwidacji. Stowarzyszenie w skardze błędnie podnosi, że przyjęcie deklaratywnej uchwały stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym i sformalizowaną procedurą sposobu likwidacji oddziałów przedszkolnych oraz wykorzystanie brzmienia uchwały na potrzeby zaniżenia należnej dotacji oświatowej przysługującej skarżącemu stowarzyszeniu na dzieci uczęszczające do prowadzonego punktu przedszkolnego w S. poprzez przyjęcie, że dzieci uczęszczające w strukturze szkoły podstawowej na jej podstawie uczęszczają do przedszkola, a oddział przedszkolny funkcjonujący w szkole podstawowej przestał istnieć. Dla wykazania nieprawidłowości zarzutów skargi wskazał, że Rada Gminy uchwałą z dnia 25 sierpnia 2017 r. utworzyła Publiczne Przedszkole w Mielnie z dniem 1 września 2017 r., zaś oddział przedszkolny wchodził w skład struktury Szkoły Podstawowej w Mielnie, co również strona podnosi w złożonej skardze. Zgodnie z rozdziałem 4 § 19 ust. 12 Statutu Szkoły Podstawowej im. Jana Pawła II w Mielnie z dnia 9 maja 2018 r. - oddziały przedszkolne są integralną częścią szkoły, w świetle obowiązującego prawa oddział przedszklony nie jest odrębną jednostką organizacyjną Gminy Grunwald (jest integralną częścią szkoły, na dzień 9 maja 2018 r. był jednym z oddziałów wchodzącym w skład Szkoły Podstawowej w Mielnie). Rada Gminy uchwałą z dnia 27 czerwca 2018 r. utworzyła Zespół Szkolno-Przedszkolny w Mielnie z dniem 1 września 2018 r. oraz nadała mu statut. Zgodnie z uchwałą Zespół stał się jednostką budżetową Gminy GrunwaId poprzez połączenie funkcjonujących jednostek Szkoły Podstawowej w Mielnie oraz Przedszkola Samorządowego w Mielnie. Organizację i zasady funkcjonowania Zespołu określił nadany Statut Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, zgodnie z postanowieniami statutu zawartymi w Rozdziale 6 § 17 ust. 1 - "Do Przedszkola uczęszczają dzieci w wieku od 3 do 6 lat. Mają zapewnione warunki do odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego" zwanego również oddziałem przedszkolnym. Wskazał, że z przywołanych zapisów uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Mielnie wprost wynika, że Rada Gminy Grunwald z dniem 1 września 2018 r. utworzyła Zespół Szkolno-Przedszkolny w Mielnie, nastąpiło połączenie funkcjonujących jednostek Szkoły Podstawowej w Mielnie oraz Przedszkola Samorządowego, został nadany statut dla Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, do przedszkola uczęszczają dzieci w wieku od 3 do 6 lat. W przedszkolu mają zapewnione warunki do odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego. Z przywołanych zapisów art. 91 ust. 6 i 7a pkt 1 u.p.o. wynika: uregulowania odmienne w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek, w przypadku utworzenia zespołu lub placówek szkół nie stosuje się przepisów o likwidacji określonych w art. 89 u.p.o. Dodał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem, po wydaniu pozytywnej opinii Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty w Olsztynie, a ponadto nadzór prawny Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do treści postanowień zawartych, ani nie stwierdził naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl natomiast art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określona została w art. 50 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

W doktrynie przyjmuje się, że art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, a w związku z tym przyjąć należy, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis, a do takich ustaw zaliczyć należy tzw. ustawy samorządowe, które w kwestii legitymacji skargowej zawierają swoiste unormowania (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluger, Warszawa 2011, s. 185-186).

Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (miasta) została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – u.s.g.). W myśl tego przepisu każdy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga zbadania przez Sąd czy zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak również czy skarżący wykazał, że posiada legitymację do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że te warunki zostały spełnione, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 32 u.p.o. Zakres przedmiotowy omawianej uchwały wskazuje na to, że dotyczy ona sfery administracji publicznej (została "podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej").

W ocenie Sądu, wskazując na wysokość dotacji na dzieci uczęszczające do punktu przedszkolnego w S. prowadzonego przez skarżące stowarzyszenie, wykazało ono, że zaskarżona uchwała dotyczy jego interesu prawnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 u.p.o., który stanowił, że rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, wraz z publicznymi przedszkolami, oddziałami przedszkolnymi w publicznych szkołach podstawowych i publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez gminę, niepublicznymi przedszkolami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oddziałami przedszkolnymi w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oraz niepublicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, powinna zapewniać dzieciom, o których mowa w art. 31 ust. 1, zamieszkałym na obszarze gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego (art. 31 ust. 3 u.p.o.). Ustalenie sieci, o której mowa w ust. 1 i 2, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności tej sieci z warunkami określonymi w ust. 3 (art. 31 ust. 4 u.p.o.).

Z powyższych unormowań jednoznacznie wynika, że do sieci powinny należeć wszystkie przedszkola, oddziały przedszkolne i inne formy wychowania przedszkolnego prowadzone przez gminy.

Analiza przepisu art. 32 ust. 1 u.p.o. prowadzi do wniosku, że sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych tworzą placówki istniejące w dniu podjęcia uchwały w tym przedmiocie, bez względu na to czy zostały one utworzone w wymaganej przepisami prawa procedurze. Uchwała podjęta na podstawie powyższego przepisu ma zatem charakter deklaratoryjny. Jest ona aktem o charakterze nienormatywnym, zaś wymaganie publikacji wiąże się jedynie z jej funkcją informacyjną. Tym samym ww. przepis nie daje radzie gminy upoważnienia do tworzenia nowych miejsc, jak też likwidacji istniejących, w których będzie realizowane wychowanie przedszkolne. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 czerwca 2019 r. (sygn. I OSK 1450/18, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA) "uchwała o ustaleniu sieci przedszkoli ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający jedynie stan istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę". Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przyjmuje powyższy pogląd prawny jako własny.

W świetle wyżej wskazanego, nie mogły odnieść skutku argumenty skargi, że zakwestionowana uchwała zlikwidowała dotychczasowy oddział przedszkolny, a na jej mocy bezprawnie przeniesiono oddział przedszkolny ze struktury szkoły do przedszkola. Stowarzyszenie żąda usunięcia z obrotu prawnego zakwestionowanej uchwały wskazując, że to właśnie na mocy jej postanowień istniejący przy Szkole Podstawowej w Mielnie oddział przedszkolny został włączony do Przedszkola Samorządowego w Mielnie. Tymczasem lektura materiału dokumentacyjnego sprawy wskazuje, że Rada Gminy uchwałą z dnia 25 sierpnia 2017 r. utworzyła Publiczne Przedszkole w Mielnie z dniem 1 września 2017 r., zaś oddział przedszkolny wchodził w skład struktury Szkoły Podstawowej w Mielnie. Natomiast w dniu 9 maja 2018 r. Szkoła Podstawowa im. Jana Pawła II w Mielnie przyjęła Statut, na mocy którego oddziały przedszkolne zostały integralną częścią szkoły (rozdział 4 § 19 ust. 12 Statutu) i jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę oddział przedszkolny przestał być odrębną jednostką organizacyjną Gminy Grunwald. Niemniej powyższa kwestia – włączenia w struktury szkoły oddziału przedszkolnego i prawidłowości zastosowania procedury z tym związanej nie mogła być przedmiotem merytorycznej oceny przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Ocena taka zostałaby bowiem sformułowana z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., który nakazuje sądowi administracyjnemu rozstrzyganie w granicach danej sprawy. Oznacza to, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę inną w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (tak NSA w powołanym wyżej wyroku z 12 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 1450/18).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.