Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Skuteczne, a więc zgodne z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawienie wniosku bez rozpoznania, które zostało poprzedzone wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 90/21 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 90/21, oddalił skargę M.P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

M. P. (dalej też jako "skarżący") złożył do Prezydenta m. st. Warszawy (dalej też jako organ) wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. Ś. w W. w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 marca 2021 r., w celu umieszczenia obiektu budowlanego o powierzchni rzutu poziomego 50 m2 oraz powierzchni przeznaczonej na schody i podjazd dla niepełnosprawnych o powierzchni 5,80 m2. Wniosek powyższy datowany na dzień [...] grudnia 2020 r., do organu wpłynął w dniu [...] grudnia 2020 r.

Następnie organ pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. - działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej też jako "k.p.a.") oraz § 1 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie 2004 r.") - wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku w terminie 21 dni od daty otrzymania wezwania poprzez złożenie szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Organ wskazał przy tym, iż nieusunięcie braków we wskazanym terminie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., spowoduje pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania. Wezwanie do usunięcia braków zostało doręczone skarżącemu w dniu 22 stycznia 2021 r.

Organ pismem z dnia [...] lutego 2021 roku (doręczonym skarżącemu w dniu 24 lutego 2021 r.), poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braków formalnych.

Następnie skarżący pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniósł ponaglenie na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. uznało, że organ I instancji nie dopuścił się w sprawie przewlekłości lub bezczynności.

W dniu 16 kwietnia 2021 roku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu jego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ś. w W. w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2021 r. Skarżący podkreślił, że organ pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braku w postaci przedstawienia szczegółowego planu sytuacyjnego z znaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, w sytuacji gdy organ nie wytyczył tego pasa, a więc miał świadomość, że sporządzenie takiego planu jest niewykonalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. oddalił skargę M. P. na bezczynność organu.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący zarzuca Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego a zatem przedmiotowa skarga podlega rozpoznaniu przez Sąd, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana: "p.p.s.a."). Sąd I instancji zbadał przy tym spełnienie wymogów formalnych związanych z możliwością wniesienia skargi uznając, że zostały spełnione. Skarżący, przed wniesieniem skargi, wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., ponaglenie. Wypełnił zatem wymóg formalny wyczerpania środków zaskarżenia, a wniesienie przez niego skargi, należy uznać za dokonane zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że organ, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. Ś. w celu umieszczenia obiektu budowlanego w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 2021 r., o czym zawiadomił skarżącego pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Przyczyną pozostawienia przez Prezydenta m. st. Warszawy, powyższego wniosku bez rozpoznania było nieusunięcie w wyznaczonym terminie jego braków, w postaci złożenia szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Skarżący neguje prawidłowość takiego działania organu, wskazując, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, zainicjowanego jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. (data wpływu do organu 17 grudnia 2020 r.), jak i w skardze na bezczynność organu, że nałożony na niego obowiązek jest niewykonalny. Skarżący podkreślił, że nie zna przebiegu granic pasa drogowego, a także jego zdaniem, w ogóle nie został wydzielony pas drogowy przedmiotowego odcinka ul. Ś., a przynajmniej on sam nie dysponuje dokumentem potwierdzającym taka okoliczność. Zdaniem skarżącego, żądanie przez organ, przedłożenia przez niego planu sytuacyjnego w sytuacji, w której obiekt niezmiennie od 16 lat pozostaje w tym samym miejscu, jest nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu I instancji powyższa argumentacja skarżącego nie podważa jednak, zdaniem Sądu, prawidłowości podjętych przez organ działań, w tym wezwania skarżącego, pismem z dnia 30 grudnia 2020 r., do usunięcia w wyznaczonym terminie braków wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w postaci złożenia szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Działanie organu znajdowało bowiem umocowanie wprost w przepisach zarówno ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej także jako "u.d.p."), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

I tak w myśl art. 40 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy także umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Natomiast w § 1 ust. 3 pkt 1) rozporządzenia z 2004 r. wyraźnie wskazano, że do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów.

Ewidentnie zatem, obowiązkiem strony składającej wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest załączenie do niego wyżej opisanego szczegółowego planu sytuacyjnego. Z powyższych przepisów nie wynika przy tym zwolnienie strony z tego obowiązku w przypadku kolejnego wniosku dotyczącego udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w niezmienionym stanie faktycznym w sytuacji, w której strona legitymuje się stosownym zezwoleniem obejmującym poprzedni okres. Wręcz przeciwnie, strona zobligowana jest dołączyć do każdorazowo składanego wniosku, bez względu, czy dotyczy on zajęcia pasa drogowego po raz pierwszy, czy w kolejnych przedziałach czasu. Wbrew zarzutom skargi, obowiązku powyższego nie niweluje więc nawet okoliczność, że usytuowanie budynku jest organowi znane. Organ, dysponując wnioskiem skarżącego bez wymaganego załącznika w postaci planu sytuacyjnego, był zobowiązany do wezwania skarżącego do jego uzupełnienia w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji nie ulega przy tym wątpliwości, że tego typu brak wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, polegający na niezałączeniu do niego szczegółowego planu sytuacyjnego, jest brakiem formalnym, a w związku z tym podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z taką też sytuacją, w ocenie Sądu I instancji, mamy do czynienia w niniejszej sprawie i prawidłowo organ pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia ww. braku formalnego wniosku w terminie 21 dni. Prezydent m. st. Warszawy pouczył przy tym skarżącego, że nieusunięcie braku formalnego spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Natomiast z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie wskazanego w wezwaniu braku wniosku, właściwą reakcją organu było pozostawienie wniosku bez rozpoznania i poinformowanie o tym wnioskodawcy, czemu Prezydent uczynił zadość pismem z dnia [...] lutego 2021 r.

Jednocześnie, z uwagi na to, że wszczęcie i prowadzenie konkretnego postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r., ze wskazanej wyżej przyczyny było niedopuszczalne, Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, z uwagi na ich bezprzedmiotowość dla rozstrzygnięcia sprawy.

II

M.P. zaskarżył skargą kasacyjną powyższy wyrok domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ administracji zasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i stosując wynikający z ww. przepisu rygor pozostawił wniosek skarżącego z dnia [...].12.2020 r. bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniosku, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaistniały okoliczności szczególne uzasadniające niewykonanie przez skarżącego przedmiotowego wezwania: obiektywna niemożność sporządzenia planu sytuacyjnego; odmienna, wieloletnia praktyka organu w analogicznych sprawach, a nadto fakt, iż żądane informacje znajdowały się w posiadaniu organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmienna ocena co do zasadności zastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie prowadziłaby do uznania zasadności wniesionej skargi;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne z zachowaniem zasad dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy zachowaniu zasad budowania zaufania obywatela do organów władzy publicznej i w oparciu o rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalił prawidłowo stan faktyczny niniejszej sprawy, podczas gdy stan faktyczny, a w szczególności zasadnicza w niniejszej sprawie kwestia, czy teren, którego dotyczy wniosek rzeczywiście znajduje się w granicach "pasa drogowego" pozostaje nie ustalona, co miało istotny wpływ na wynik spawy, gdyż ocena, iż stan faktyczny w sprawie pozostaje nieustalony, nie pozwala na przyjęcie, że organ zasadnie zastosował przepisy prawa materialnego;

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 i 16 u.d.p. w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie, tj. nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji zasadności zastosowania przez organ ww. przepisów w sytuacji, w której w sprawie niniejszej, brak jest ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, czy obiekt, którego dotyczył wniosek skarżącego w ogóle znajduje się w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., a jeśli tak to od kiedy, co ma znaczenie w kontekście art. 38 ust. 1 u.d.p.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę M. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący zarzucił Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2018 r., I FSK 2058/16). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest ustalenie spełnienia łącznie następujących przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami prawa, ewentualnie ustalenie, czy zaistniały jakieś okoliczności, które wyłączałyby stan bezczynności (zob. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., I FSK 1705/19, CBOSA).

Co istotne w przypadku skargi na bezczynność organu, kontroli sądu administracyjnego poddawany jest zatem brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, wskazane przez autora skargi kasacyjnej w pkt II-IV petitum skargi kasacyjnej są całkowicie nieusprawiedliwione. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując prawidłowość prowadzenia przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania w sprawie złożonego wniosku z [...] grudnia 2020 r., który wpłynął do organu 17 grudnia 2020 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ś. w W. w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2021 r. - stwierdził, że w sprawie nie doszło do bezczynności, ponieważ organ, ze względu na nieuzupełnienie braku formalnego pisma (planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego) w wyznaczonym terminie - prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania.

W rozpoznawanej sprawie zarówno stanowisko organu, jak i Sądu I instancji co do tego, że skarżący nie uzupełnił braku formalnego wniosku w zakreślonym przez organ terminie nie zostało zakwestionowane.

Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. Jak bowiem stwierdził NSA w orzecznictwie pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia - jako czynność materialno-techniczna - nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (postanowienie NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747).

Jednakże pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie w każdym przypadku oznacza zasadność skargi na nierozpatrzenie sprawy w przewidzianym terminie. Taka ocena uzależniona jest od tego, czy organ administracji publicznej rzeczywiście miał podstawy do powołania się na normę zawartą w tym przepisie. Podkreślenia wymaga, że tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu uznając, że warunki formalne jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostały określone przez ustawodawcę w rozporządzeniu Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wiąże się ze złożenie szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Skoro prawodawca określił, jakim warunkom powinien odpowiadać wniosek, to brak jest jakichkolwiek podstaw by przyjmować, jak wywodzi w skardze kasacyjnej skarżący, że wniosek mógł być merytorycznie rozpoznany przez organ bez ich spełnienia. To, że organ postępował w przeszłości inaczej nie zmienia faktu, że w rozpatrywanej sprawie - postępując zgodnie z prawem - nie dopuścił się bezczynności.

Obowiązkiem strony składającej wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest załączenie do niego szczegółowego planu sytuacyjnego. Z przepisów nie wynika przy tym zwolnienie strony z tego obowiązku w przypadku kolejnego wniosku dotyczącego udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w niezmienionym stanie faktycznym, w sytuacji, w której strona legitymuje się stosownym zezwoleniem obejmującym poprzedni okres (zob. wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2021 r., VI SAB/Wa 84/20, LEX nr 3265963). Ponadto ma rację Sąd I instancji zwracając uwagę na pewną niekonsekwencję w działaniach skarżącego, który ubiegając się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, kwestionuje zarazem fakt, że obiekt budowlany, objęty wnioskiem, w ogóle znajduje się w tymże pasie drogowym.

Skoro skarżący nie wykonał w terminie wezwania do usunięcia braków wniosku, należało, z uwagi na dyspozycję art. 64 § 2 in fine k.p.a., pozostawić wniosek bez rozpoznania. Nieusunięcie braków formalnych wniosku powoduje, że nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 400-401). W konsekwencji, organ nie tylko nie jest zobowiązany, ale nawet nie jest uprawniony do prowadzenia czynności postępowania administracyjnego. W efekcie nie można przyjąć, że ma obowiązek załatwienia sprawy – jak chce tego autor skargi kasacyjnej. Bezprzedmiotowe jest więc rozważanie terminu, w którym sprawa ma być załatwiona (art. 35 § 1-5 k.p.a.).

Skuteczne, a więc zgodne z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawienie wniosku bez rozpoznania, które zostało poprzedzone wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie NSA w rozpatrywanej sprawie wszelkie wskazane powyżej wymogi zostały przez organ zachowane. Organ prawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i ze względu na nieuzupełnienie braku formalnego w wyznaczonym terminie, pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania.

Ponadto - wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej - stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji.

Reasumując, w ocenie NSA organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz aktów prawnych regulujących postępowanie z wnioskami o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zastosował formę wezwania do usunięcia braków formalnych powstałych na etapie wstępnej weryfikacji wniosku w przedmiotowej sprawie.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji prawidłowo przyjął - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - że organ nie dopuścił się bezczynności właściwie stosując art. 64 § 2 k.p.a., w konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzoną na rzecz organu kwotę 360 zł stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował go jedynie w postępowaniu kasacyjnym, tj. za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.