Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Rafał Stasikowski (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 84/17 w sprawie ze skargi T. M. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. na rzecz T. M. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 84/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. M. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. T. M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w związku z nieudzieleniem mu odpowiedzi na pisma z dnia 29 marca 2016 r., 29 czerwca 2016 r. i 2

9 listopada 2016 r.

Skarżący wniósł o udostępnienie następującej informacji:

1.Czy zgodnie z art. 32 pkt 3 ustawy Prawo Łowieckie z dnia 13 października 1995 r. oraz § 62 ust. 4 pkt 3 Statutu PZŁ Walne Zgromadzenie Członków Koło Łowieckiego "[..] z siedzibą we W. dokonało zgodnego ze Statutem PZŁ wyboru Zarządu Koła nie omawiając i nie głosując pozostałych dwóch sposobów wyboru pkt 1 i 2 ust. 4 § 62 Statutu.

2.Czy wybór kandydatów na Okręgowy Zjazd Delegatów wybranych w głosowaniu jawnym jest zgodny z § 169 ust. 2 Statutu PZŁ.

3. Czy sekretarz Koła Łowieckiego może skanować na pismach Zarządu Koła Łowieckiego pieczątki i podpisy Prezesa Koła oraz Łowczego Koła.

4.Czy sekretarz Koła Łowieckiego może posługiwać się trzema pieczątkami o podanej przez wnioskodawcę treści.

5.Czy zarząd Koła Łowieckiego może ustalić składki dla podkładaczy z psami na inauguracyjnym polowaniu zbiorowym.

6.Czy Łowczy Koła Łowieckiego może zbierać pieniądze bez pokwitowania (KP) do "kapelusza" od myśliwych biorących udział w polowaniu zbiorowym na opłacenie podkładaczy. Zebrał w roku gospodarczym 2015/2016 około 4400 zł nie rozliczając się z nich i nie wpłacając do kasy koła łowieckiego "[..]".

7.Dlaczego Zarząd Koła jak również strażnik Państwowej Straży Łowieckiej nie przeprowadził dochodzenia w sprawie znalezienia dwóch jeleni – byków w obwodzie łowieckim nr 12. (...).

8."Nie wyjaśniono również sprawy zakazu myśliwym polowania indywidualnego kiedy poluje prezes, łowczy i sekretarz."

9."Nie otrzymałem odpowiedzi czy zorganizowane polowanie dewizowe w dniu 11.5.2016r. w obw.łow.nr.12 bez uchwały Walnego Zgromadzenia jest zgodne z Ustawą Prawo łowieckie z art. 42 ust. 1 oraz Statutem PZŁ § 53 ust. 10."

10."Nie otrzymałem odpowiedzi na pismo z dnia 29.11.2016r. dot. uchylenia 8 podjętych uchwał niezgodnych z prawem podjętych na Walnym Zgromadzeniu członków koła łowieckiego "[..]" z siedzibą we W. w dniu 21.5.2016r."

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego poinformował, że:

"Ad. 1 Sprawę wyboru zarządu koła łowieckiego regulują postanowienia par. 62 Statutu PZŁ. W przypadku wyboru Zarządu koła łowieckiego "[..]" we W. został zastosowany jeden ze sposobów określony w par. 62 pkt 4 Statutu PZŁ co zdaniem tut. Zarządu spełnia wymogi stawiane Statutem PZŁ.

Ad. 2 Odpowiedzi na powyższe pytanie Zarząd Okręgowy PZŁ we W.udzielił pismem z dnia 22.04.2016 r. L. dz.264/2016.

Ad. 3 Sprawa skanowania pieczątek przez sekretarza koła wymaga oceny indywidualnej. Jednakże, zgodnie z zakresem obowiązków sekretarza określonych w par. 65 pkt 3 Statutu PZŁ, do jego obowiązków należy prowadzenie między innymi korespondencji koła w tym seryjnej. Biorąc powyższe pod uwagę jeżeli otrzymał stosowne upoważnienia od członków Zarządu koła działanie takie może być dopuszczone.

Ad. 4 Zgodnie z par. 65 Statutu PZŁ Zarząd koła we własnym zakresie dokonuje szczegółowego podziału kompetencji między swych członków. Może on udzielić szczegółowych pełnomocnictw poszczególnym członkom Zarządu, dlatego też używanie różnych pieczątek może być podyktowane uregulowaniami indywidualnymi Zarządu Koła jak i przydzielonymi funkcjami dodatkowymi.

Ad. 5 Zgodnie z par. 53 pkt 8 Statutu PZŁ ustalanie wszelkich opłat na rzecz koła leży w kompetencji Walnego Zgromadzenia Członków Koła.

Pismem z dnia 14.04.2017 r. Zarząd Okręgowy PZŁ we W. przekazał sprawę opisaną w tym punkcie sprawę Okręgowemu Rzecznikowi Dyscyplinarnemu we W. celem przeprowadzenia ewentualnego postępowania.

Ad. 6 Zarząd Okręgowy PZŁ we W. informuje, że sprawa powyższa została przekazana Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej Koła kol. A.G. w dniu 10.08.2016 r. Ewentualne ustalenia w sprawie winny zostać zaprezentowane w corocznym protokole kontroli Zarządu koła prezentowanym na Walnym Zgromadzeniu Członków Koła.

Ad. 7 Sprawa dot. znalezienia dwóch padłych jeleni byków była omówiona na posiedzeniu Zarządu koła łowieckiego "[.]. we W. w dniu 5.01.2017 r. w obecności Komisji Rewizyjnej Koła jak i Przewodniczącego Okręgowej Komisji Rewizyjnej we W. Zarząd Koła pismem z dnia 8.01.2017 r. L. dz. 235/16/17 zwrócił się do Kolegi o udzielenie szczegółowych informacji w sprawie.

Ad. 8 Z oświadczeń ustnych członków Zarządu koła uzyskanych przez Zarząd Okręgowy wynika, że nie ma tej sprawie żadnej indywidualnej uchwały, jak również oświadczają, że taka sytuacja nie ma miejsca w Kole łowieckim "[..]" we W

Ad. 9 Sprawa powyższa uregulowana została uchwałą nr [..] Walnego Zgromadzenia członków koła łowieckiego "[..]" we W. z dnia 30 maja 2015 r. Jednocześnie uzyskaliśmy informację od Zarządu Koła, że sprawa ta jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Policję w G.

Ad. 10 Zarząd Okręgowy PZŁ we W. pismem z dnia 14.04.2017 r. przekazał wniosek Kolegi bezpośrednio Walnemu Zgromadzeniu Członków Koła celem zajęcia stanowiska w sprawie kwestionowanych uchwał."

T.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie mógł dopuścić się bezczynności w przedmiocie rozważanym, gdyż wymagane przez skarżącego informacje nie są informacjami, do udostępnienia których Zarząd jest zobowiązany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej, nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy zatem przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie zadań publicznych. W Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac.

Na podstawie art. 34 z dnia 13 października 1995 r. ustawy Prawo Łowieckie, związek ma uprawnienia do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, m.in.: do prowadzenia gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troski o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także do zachowania i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny.

Inny status Związku wynikający z powołanej regulacji uzasadnia wniosek, że nie można do niego stosować takich samych wymogów, jakie stawia się organom administracji. Nie każda informacja, będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., za niebędącą informacją publiczną.

W konsekwencji tego Sąd I instancji stwierdził, że "waloru informacji publicznej nie można jednak nadać żądaniom skarżącego. Wobec powyższego należy zgodzić się z twierdzeniem, że tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, które należałoby załatwić w trybie przepisów u.d.i.p. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek. W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł trwać w stanie bezczynności, jak przyjął skarżący".

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł T. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. Naruszenie art. 34 i 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żądaniom skarżącego nie można nadać waloru informacji publicznej, gdy tymczasem żądania skarżącego odnoszą się bezpośrednio do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym przez Polski Związek Łowiecki nałożonych na Polski Związek Łowiecki w drodze ustawy,

2. Naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żądania, z jakimi zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego skarżący, nie mieszczą się w zakresie uprawniającym do uzyskania informacji publicznej, a to ze względu na fakt, że zdaniem Sądu nie można waloru informacji publicznej nadać żądaniom skarżącego, gdy tymczasem żądania skarżącego dotyczyły bezpośrednio zadań Polskiego Związku Łowieckiego nałożonych na Polski Związek Łowiecki w drodze ustawy właśnie ze względu na ich cel, a mających charakter stricte publiczny, co skutkowało zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi w całości

3. Błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W. nie jest objęty tym przepisem,

4. Niewłaściwe zastosowanie art. 32a ust. 4 Prawa łowieckiego, konstytuującego Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W. jako podmiot ustrojowy, wykonujący zadania publiczne zapisane w art. 34 ustawy Prawo łowieckie, poprzez jego pominięcie przez Sąd,

5. Art.. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie oraz naruszenie normy wynikającej z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że skarżący ma dostęp do żądanych informacji w trybie określonym w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego jako członek tego zrzeszenia i w związku z tym do załatwienia jego wniosku nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj:

1. Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na powierzchownym rozpoznaniu i niedokonaniu wszechstronnej oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, w szczególności na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku (poza lakonicznym przywołaniem orzecznictwa i poglądów doktryny oraz przedstawienia o udostępnienie jakich informacji wnosił skarżący), co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. Art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy istniały przesłanki do uwzględnienia skargi,

3. Art. 3 § 1 i art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. Pkt 5, art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał organ do podjęcia czynności, w sytuacji, gdy żądanie skarżącego (choćby nawet częściowo) odpowiadało pojęciu informacji publicznej, to trafny był zarzut jego bezczynności, a chybione okazało się niezastosowanie przez Sąd art. 149 p.p.s.a. – nie dostrzegł on bowiem uchybienia (bezczynności ) organu w tym zakresie.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żądanie skarżącego posiadało walor informacji publicznej albowiem dotyczyło bezpośrednio wykonywania władzy publicznej i gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa. Skoro informacje objęte wnioskiem dotyczyły m.in. spraw związanych ze zwierzyną łowną, stanowiącą własność Skarbu Państwa, to pytania nr 7, 8 i 9 mieściły się w zakresie wskazanym w art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W., jako podmiot ustrojowy, winien udzielić żądanych informacji skarżącemu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada kryteriom ustawowym, bowiem wskazuje na powierzchowne rozpoznanie sprawy bez odniesienia do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11. LEX nr 1217424, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., następnie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zarzuty te uznać należy co do zasady za zasadne.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący słusznie wskazał na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na powierzchowności rozważań i braku wszechstronnej oceny prawnej jego zarzutów podniesionych w skardze.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak na gruncie przepisów procedury cywilnej przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku pełni wobec jego sentencji dwojaką funkcję: 1) dopełniającą (uzupełniającą) i 2) wyjaśniającą zgodną ze swym normalnym przeznaczeniem. Pierwsza łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko opierając się na określonej normie prawnej, ale także na skonkretyzowanym stanie faktycznym. Druga wyjaśnia, dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie, odtwarzając przebieg rozumowania sądu (por. J. Klich - Rump: Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądowego w procesie cywilnym, Warszawa 1977, s. 161-162; M. Waligórski: Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936, s. 328; tegoż autora: Moc dowodowa ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, "Nowe Prawo" 1953, nr 3, s. 28; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1998, s. 305-308, A. Kotowski, Teoretycznoprawna analiza pojęcia uzasadnienia, w: red. I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, Warszawa 2015, s.43-86). W związku z tym uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, gdyż jest ono odzwierciedleniem procesu myślowego sędziów i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 476; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 349-350). Istotą uzasadnienia bowiem jest wykazanie trafności podjętego rozstrzygnięcia, a nie opis wyników narady (por. J. Wróblewski: op. cit., s. 308).

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, iż rolą Sądu I instancji jest sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11).

Opisanym wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odpowiada uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi T. M., stanowisko PZŁ w stosunku do podniesionych zarzutów skargi i podstawy prawne znajdujące zastosowanie w tej sprawie. W odniesieniu do ostatniego elementu Sąd I instancji przywołał podstawy materialne wynikające z u.d.i.p. oraz w zakresie norm określających zadania PZŁ, wynikające z ustawy Prawo łowieckie. Uzasadnienie to zawiera szerokie rozważania dotyczące podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia, w tym głównie pojęcia, przedmiotu oraz wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji publicznej, form dostępu do informacji publicznej. Rozważania te mają jednak charakter ogólny, teoretyczny i są oderwane od okoliczności faktycznych tej sprawy. Powołane fragmenty uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia mogłyby de facto zostać wykorzystane w każdym uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego, który zapadł po rozpoznaniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dosyć pobieżnie Sąd I instancji odniósł się do zakresu zadań publicznych realizowanych przez PZŁ, bez głębszej ich analizy.

Każde uzasadnienie wyroku powinno bezwzględnie zawierać przede wszystkim element subsumpcji. Sprowadza się on do operacji logiczno-myślowej sądu I instancji polegającej na zastosowaniu prawa, tj. wykazaniu, iż okoliczności faktyczne sprawy są tymi okolicznościami faktycznymi, o których mowa w przepisie prawa materialnego, który zdaniem Sądu I instancji znajduje zastosowanie. Sąd zobligowany jest do przekonującego wyjaśnienie dlaczego stan faktyczny sprawy odpowiada przesłankom opisanym w hipotezie normy materialnej.

W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd uwzględnił specyfikę działalności podmiotu, któremu skarżący zarzuca bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej w tej sprawie, poprzez wyjaśnienie, że nie każda informacja odnosząca się do funkcjonowania tego podmiotu będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten podmiot w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. To odniesienie do stanu faktycznego niniejszej sprawy poprzez uwzględnienie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz rodzaju informacji będących w posiadaniu tego podmiotu, związanych z wykonywaniem przez ten podmiot ustawowych zadań, w kontekście możliwości udostępnienia tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest jednak niewystarczające wobec opisanych wyżej wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku brakuje bowiem odniesienia się do przedmiotu wniosku z dnia 30 stycznia 2017 r. i wyjaśnienia, dlaczego wnioskowane do udostępnienia dane nie są informacjami odnoszącymi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (notabene gospodarowanie mieniem publicznym jest także wykonywaniem zadania publicznego) przez Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego. Brak ten wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i czyni ten zarzut kasacyjny zasadnym.

Rzeczywiście uznać należy, że status Polskiego Związku Łowieckiego wynikający z art. 34 ustawy Prawo łowieckie w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. uzasadnia wniosek, że nie można do tego podmiotu stosować takich samych wymogów, jakie stawia się organom administracji publicznej w zakresie udostępniania informacji publicznej. Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, że nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych (por. np. wyr. NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, wyr. NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1155/16, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe wskazuje, że rozpoznając skargę na bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego należało bezwzględnie rozważyć, czy zakres przedmiotowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji związanych ze sprawowaniem funkcji publicznych i tym samym podlegających udostępnieniu przez ten podmiot, a takich konkretnych rozważań w odniesieniu do zadanych we wniosku pytań zabrakło w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Zwrócić należy uwagę, iż rozważania te powinny być poczynione odrębnie co do każdego z pytań, gdyż dotyczą one zróżnicowanych zagadnień.

Błąd ten był konsekwencją wadliwej wykładni przepisów prawa określającego zakres zadań publicznych wykonywanych przez PZŁ, tj. przepisów art. 34 ustawy Prawo Łowieckie oraz norm materialnoprawnych – art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 5, art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przyjęcie, że pytania we wniosku T. M. nie odnoszą się do wykonywania zadań publicznych przez Zarząd Okręgowy PZŁ doprowadziło do konkluzji, że podmiot ten nie jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi oraz że wniosek nie dotyczy informacji o sprawach publicznych, a tym samym nie dotyczy informacji publicznej. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 149 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. jest także zasadny.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli bezczynności Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego. Dokonując tej kontroli, Sąd I instancji powinien uwzględnić nie tylko ustawowy status Polskiego Związku Łowieckiego, ale również ocenić, czy zakres przedmiotowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie pokrywa się z zakresem informacji, do udostępnienia których Polski Związek Łowiecki jest zobowiązany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tylko takie rozważania, odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prowadziłyby do właściwej kontroli bezczynności w/w podmiotu. Oznacza to, że brak wyjaśnienia tych kwestii doprowadził także do naruszenia powołanych w w/w zarzucie kasacyjnym przepisów. Skoro Sąd I instancji nie wyjaśnił w należyty sposób, dlaczego objęte wnioskiem informacje nie mieszczą się w definicji informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p, do których udzielenia Polski Związek Łowiecki mógł być zobowiązany zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, kontrola bezczynności w/w podmiotu nie odpowiada ustawowym kryteriom.

Powyższe uzasadnia również uznanie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za zasadny, skoro w zaskarżonym wyroku nie można dopatrzeć się wystarczających motywów, które doprowadziły Sąd do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o powołane w tym zarzucie kasacyjnym przepisy.

Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w toku ponownego rozpoznawania sprawy będzie dokonanie wykładni art. 34 ustawy Prawo łowieckie, dalej przepisów określonych w art. 1 ust. 1, 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a następnie wniosku T.M. z dnia 30 stycznia 2017 r., celem ustalenia, czy obejmuje on swoją treścią żądanie udostępnienia informacji publicznej, czy udzieloną mu odpowiedź uznać należy za wystarczającą, a jeśli nie – orzeczenie o bezczynności, jej rodzaju i ewentualnie orzeczenie grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.