Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Baruchowo z dnia 15 lipca 2011r, nr X.46.2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 3, § 6 pkt 2, 3 i 6 zaskarżonej uchwały oraz § 1 ust. 2 i 3, § 4 ust. 1, 3 i 6, § 5 ust. 6 i § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy we Włocławku zaskarżył uchwałę nr X.46.2011 Rady Gminy Baruchowo z dnia 15 lipca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2011 r. Nr 210 poz. 1950) , zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 i 9, art. 9c ust. 2 i 3, art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. 2005.180.1493 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.p.r.") poprzez:

1) wskazanie w § 3 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego (zwanego dalej "Zespołem"), co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.,

2) przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 6 pkt 2, 3, 6 uchwały przesłanek odwołania członka Zespołu,

3) wskazanie w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały przedstawicieli podmiotów wchodzących w skład Zespołu, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r.,

4) wskazanie w § 1 ust. 3 załącznika warunku przystąpienia instytucji do Zespołu, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 8 u.p.p.r.,

5) wskazanie w § 4 ust. 1 załącznika, że obsługę administracyjną Zespołu zapewnia OPS w B. – co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 9 u.p.p.r.,

6) przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 4 ust. 3 załącznika, że członkami Zespołu są kierownicy instytucji, które podpisały porozumienie o współpracy,

7) wskazanie w § 4 ust. 6 załącznika, że "wszystkich członków Zespołu i grup roboczych obowiązuje zasada tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu bądź grupy. Obowiązek ten utrzymuje się także po ustaniu członkostwa w Zespole lub grupie roboczej" – co stanowi powtórzenie art. 9c u.p.p.r.,

8) wskazanie w § 5 ust. 6 załącznika, że "wszyscy członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego spotykają się nie rzadziej niż raz na 3 miesiące" – co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r.,

9) powtórzenie w § 8 ust. 1 załącznika art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

10) wskazanie w § 8 ust. 2 załącznika uprawnień członków Zespołu do przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą i osób stosujących przemoc – co stanowi powtórzenie i to niedosłowne zapisów art. 9c ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.p.r.,

11) powtórzenie w § 8 ust. 3 załącznika – art. 9c ust. 2 u.p.p.r.

12) powtórzenie w § 8 ust. 4 załącznika treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r.,

13) przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 8 ust. 5 załącznika, że osoby zaproszone przez Przewodniczącego do udziału w pracy w zespole obowiązuje zasada poufności uzyskanych danych i informacji oraz obowiązek złożenia oświadczenia na zasadach określonych w ust. 4.

Uwzględniając powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 i § 6 pkt 2, 3 i 6 zaskarżonej uchwały oraz § 1 ust. 2 i 3, § 4 ust. 1, 3 i 6, § 5 ust. 6, § 8 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Prokurator podkreślił, że uchwała jako akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., być niezgodna z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach.

Skarżący podniósł, iż rada nie ma uprawnień ustawowych do określenia składu zespołu interdyscyplinarnego a tym bardziej do jego modyfikowania, co ma miejsce w § 3 uchwały oraz § 1 ust. 2 załącznika do uchwały.

Skarżący wskazał, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy. Zaskarżona uchwała zawiera natomiast szereg powtórzeń i modyfikacji. Prokurator podniósł, że zgodnie z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016 r., poz. 283 j.t., zwanego dalej "Zasadami techniki prawodawczej") w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". Z przepisu tego wynika, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o niestwierdzanie nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie o wskazanie, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa.

Zdaniem bowiem organu powtórzenia przepisów ustawowych są dosłowne i są uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Podkreślił, że prawidłowe funkcjonowanie Zespołu wymaga skoordynowania działań różnych instytucji i różnych podmiotów. Przedmiotowa uchwała, jako jeden syntetyczny akt normatywny regulujący warunki funkcjonowania Zespołu niewątpliwie ułatwia to funkcjonowanie, albowiem gromadzi w jednym miejscu wszystkie kluczowe zagadnienia. Organ podkreślił, że ze względu na konieczność szybkości i sprawności działania zespołu interdyscyplinarnego zasadnym wydaje się, aby jego członkowie w jednym dokumencie mieli swego rodzaju "mapę drogową" jego funkcjonowania.

Organ wskazał także na wyjątkowo znaczny, 9-letni okres funkcjonowania Zespołu, przemawiający przeciwko stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zakres dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Granice kompetencji rady gminy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały określa art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zgodnie z którym zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Przechodząc do zarzutów skargi należy zauważyć, że 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazywania konkretnych podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3 – 5 u.p.p.r.). Konkretyzacja przepisów ustawowych poprzez określenie który z realnie istniejących na terenie danej gminy podmiotów jest tym podmiotem, którego przedstawiciel zgodnie z art. 9a u.p.p.r. ma być członkiem Zespołu – należy do wójta gminy (podczas powoływania Zespołu), a nie do rady gminy. Należy wobec tego uznać, że § 3 uchwały, który dokonał takiej konkretyzacji, został podjęty z naruszeniem upoważnienia ustawowego, podobnie jak § 1 ust. 2 załącznika do uchwały, opisowo określający jakie instytucje mają przedstawicieli w Zespole. Brak też upoważnienia ustawowego, do wskazania – jak to ma miejsce w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że członkami Zespołu są kierownicy instytucji, które podpisały porozumienie o współpracy z wójtem.

Słuszny jest także zarzut istotnego naruszenia prawa przez § 6 pkt 2, 3 i 6 zaskarżonej uchwały. Przepisy te określają przypadki, w jakich Wójt odwołuje członków Zespołu ("na wniosek przewodniczącego w uzasadnionych przypadkach", "w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub skarbowe" "naruszenia przez członka Zespołu zasad zachowania poufności danych, uzyskanych przy realizacji zadań"). Tymczasem z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie wynika upoważnienie rady gminy do określenia przesłanek odwołania członków Zespołu, a jedynie do określania trybu i sposobu odwołania członków Zespołu. Wskazane przepisy zostały zatem uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nie będąc związany zarzutami skargi Sąd dostrzegł, że ten sam rodzaj istotnego naruszenia prawa zaistniał w przypadku § 8 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym określono przesłankę odwołania członka Zespołu lub grupy roboczej w postaci "uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym lub grupie roboczej".

Delegacja ustawowa zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie obejmuje także wskazywania przez radę gminy warunków, które mają być spełnione, aby dana instytucja mogła "przystąpić" do zespołu interdyscyplinarnego. Nie ma zatem podstawy do określenia, jak to czyni § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że "Warunkiem przystąpienia instytucji do Zespołu Interdyscyplinarnego jest podpisanie porozumienia instytucji z właściwym Prezydentem/Burmistrzem/ Wójtem, bądź wydelegowanie przez Prezydenta/ Burmistrza/Wójta jednostki organizacyjnej gminy do udziału w pracach Zespołu.". Na konieczność zawarcia porozumień między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 artykułu 9a u.p.p.r. wskazuje art. 9a ust. 8 u.p.p.r.. Rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego do wypowiadania się odnośnie konieczności podpisania takiego porozumienia. Brak także upoważnienia ustawowego dla rady gminy do tego, aby mogła ona stwierdzać, że do zespołu interdyscyplinarnego "przystępują" jakieś instytucje. Zespół interdyscyplinarny nie ma charakteru stowarzyszenia do którego można by "przystąpić" - a więc być "członkiem". Zgodnie z przepisami ustawy członkami zespołu interdyscyplinarnego są przedstawiciele podmiotów wskazanych przez ustawodawcę, a nie same te podmioty ("instytucje").

W art. 9a ust. 15 u.p.p.r. brak także upoważnienia dla rady gminy do tworzenia nieprzewidzianej przepisami ustawy grupy osób upoważnionych do uczestnictwie w pracach Zespołu oraz określania ich praw i obowiązków – co miało miejsce w § 8 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez wskazanie na "osoby zaproszone przez Przewodniczącego do udziału w pracy Zespołu" oraz nałożenie na nie obowiązku zachowania poufności i składania w tym względzie oświadczenia.

Podkreślenia wymaga, że prawodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania określonego ustawowo zakresu działania zespołów interdyscyplinarnych. Lokalny prawodawca nie jest również zasadniczo uprawniony do powtarzania norm ustawowych. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W sytuacji gdy jednocześnie nastąpi modyfikacja, uzupełnianie i.t.p. zasadniczych regulacji, taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że nawet powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 6 października 2015r. sygn. II OSK 1084/15; wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2001r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

W orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, jednakże tylko o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Nie można uznać natomiast, że dopuszczalne jest zawarcie w tekście uchwały zmodyfikowanego tekstu ustawy. Nie należy także mylić zabiegów mających na celu zapewnienie komunikatywności tekstu prawnego z tworzeniem swego rodzaju instrukcji obsługi, podręcznika czy "mapy drogowej" mających ułatwić wykonywanie zadań osobom nie znającym reguł prawnych prowadzenia określonego rodzaju działalności. Pisanie instrukcji obsługi czy podręczników jest zadaniem nauczycieli czy instruktorów, a nie zadaniem prawodawcy, którym w określonych warunkach jest rada gminy. Zadaniem prawodawcy lokalnego jest stworzenie tekstu prawnego, który "wpasuje się" w istniejący system prawny – konkretnie wypełni tę "niezapisaną" część tegoż systemu, którą ustawodawca pozostawił do wypełnienia przez prawodawcę lokalnego, określając granice tego "wypełnienia" poprzez treść delegacji ustawowej.

Ze względu na powyższe zasadne są zarzuty skargi wskazujące na niedopuszczalne powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych, których rada gminy w zaskarżonej uchwale dopuściła się w:

- § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez powtórzenie art. 9a ust. 9 u.p.p.r. z modyfikacją polegającą na wskazaniu konkretnego podmiotu istniejącego na terenie gminy,

- § 4 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez przytoczenie zmodyfikowanego tekstu art. 9c ust. 3 u.p.p.r.,

- § 5 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez częściowe przytoczenie tekstu art. 9c ust. 7 u.p.p.r. oraz jego modyfikację (określenie celu spotkań Zespołu),

- § 8 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez przytoczenie zmodyfikowanego tekstu art. 9a ust. 13 u.p.p.r.,

- § 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez przytoczenie zmodyfikowanego tekstu art. 9c ust. 1 u.p.p.r. (w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały),

- § 8 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez przytoczenie zmodyfikowanego tekstu art. 9c ust. 2 u.p.p.r.,

- § 8 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez przytoczenie zmodyfikowanego tekstu art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały).

Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały – tak jak określono to w sentencji wyroku.