Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3453/17 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu postanawia: oddalić zażalenie.

Komendant Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] orzekł o zobowiązaniu A. S. wraz z małoletnimi dziećmi do powrotu oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 2 lat od dnia wydania decyzji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w części dotyczącej określenia terminu dobrowolnego powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu i orzekł o określeniu nowego terminu, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach.

A. S. wniosła skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2017 r. W treści skargi zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który uzasadniła niebezpieczeństwem powstania niemożliwych do odwrócenia skutków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3453/17 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu za uwzględnieniem wniosku przemawiały realność spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wynikających z zaskarżonej decyzji. Wskazał, że udzielenie ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji skutkującej wydaleniem cudzoziemca stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury oraz ma na celu urzeczywistnienie prawa strony do sądu. W ocenie Sądu przymusowe opuszczenie przez skarżącą terytorium Polski przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd pozbawiłoby ją możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu. Wskazał, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi udzielona skarżącej ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna, ponieważ nie zostanie jej udzielona ochrona międzynarodowa zgodnie z Konwencją Genewską dotyczącą statusu uchodźców sporządzoną w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 ze zm.) oraz Protokołem Nowojorskim dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 517).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji pomimo braku wykazania przez Sąd konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz braku wykazania przez skarżącą realizacji przesłanek wstrzymania wykonania zawartych w ww. regulacji;

2. art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

– oparcie zaskarżonego orzeczenia o argumentację odwołującą się do przepisów Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 ze zm.) oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźców, sporządzonego w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 517), które to przepisy w sprawie stanowiącej przedmiot kontroli sądu nie miały w ogóle zastosowania,

– oparcie zaskarżonego orzeczenia o argumentację odwołującą się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OZ 1330/05, które dotyczyło innego typu postępowania administracyjnego i w związku z powyższym stanowisko w nim wyrażone nie mogło wskazywać na potrzebę wstrzymania wykonania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie – mimo niewątpliwej słuszności zawartej w nim argumentacji – nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zatem wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.

Co do zasady wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Niewątpliwie decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, która nakłada na stronę obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w określonym terminie i podlega przymusowemu wykonaniu w myśl art. 329 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), spełnia powyższe warunki. Możliwe jest zatem wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o ile strona wykaże, że wykonanie tej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca bardzo ogólnie wskazała, że brak takiego postanowienia w sposób oczywisty narazi ją i jej rodzinę na skutki niemożliwe od odwrócenia. Należy zauważyć, że chociaż w art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie strony skarżącej, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje, jest wystarczające do tego, aby wniosek został uwzględniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt zobowiązania skarżącej do powrotu do kraju pochodzenia i zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen niewątpliwie łączy się z koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu i wymusza zmianę planów na życie, ale nie oznacza automatycznie powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, którym zapobiec może wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. Przyjąć należałoby, że uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest możliwe, jeśli strona wykaże, że zmiana w jej życiu osobistym, jaka nastąpi wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski oraz innych państw obszaru Schengen, będzie miała charakter znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., czego skarżący nie uczynił.

Wbrew ocenie Sądu I instancji nie istnieje obecnie ryzyko uniemożliwienia skarżącej realizowania prawa do sądu, może ona podejmować działania procesowe, które zapewnią jej skuteczny udział w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2017 r. Wprawdzie skarżąca w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest zastępowana przez pełnomocnika (którego ustanowienia nie domagała się w złożonym wniosku o przyznanie prawa pomocy), to jednak – mając na uwadze specyfikę tego postępowania, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasadę orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.) – nie można przyjąć, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, do którego prowadzi argumentacja Sądu, oznaczałby zaś, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. W sprawie tego rodzaju co poddana kontroli Sądu I instancji istnienia tych przesłanek nie można domniemywać (por. postanowienia NSA: z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OZ 1604/17; z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 616/17; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 615/17; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 559/17; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 463/17; z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 442/17; z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II OZ 295/17; z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 270/13; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 335/13; z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OZ 701/12; z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OZ 486/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić się w trzeba z argumentacją zażalenia wskazującą na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w części odwołującej się do przepisów Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźców. Akty te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem w obecnym stanie prawnym kwestia nadania statusu uchodźcy (udzielenia ochrony międzynarodowej) jest przedmiotem odrębnego postępowania, poprzedzającego postępowanie w przedmiocie zobowiązania do powrotu. W przypadku skarżącej ostateczną decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówiono mężowi skarżącej nadania tego statusu, jak i odmówiono udzielenia ochrony uzupełniającej a decyzją tą objęta była także skarżąca i czworo małoletnich dzieci. Formy ochrony, które mogą być przyznane cudzoziemcowi w ramach procedury zobowiązania do powrotu (wymienione w art. 303 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), wykraczają poza ramy Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźców.

Trafnie również zauważył organ, że uzasadniając zaskarżone postanowienie Sąd w sposób nieadekwatny przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OZ 1330/05. Wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko o konieczności orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji nakazującej cudzoziemcowi opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, przywołane przez Sąd I instancji, zostało wyrażone w innym stanie prawnym. Postanowienie to dotyczyło bowiem sprawy, w której przedmiotem zaskarżenia była decyzja orzekająca jednocześnie o odmowie nadania statusu uchodźcy i wydaleniu cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a – jak wyjaśniono wyżej – obecnie kwestie udzielenia ochrony międzynarodowej (nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej) oraz zobowiązania cudzoziemca do powrotu rozstrzygane są w odrębnych postępowaniach. Nie sposób też nie zgodzić się z organem, że odwołanie się przez Sąd do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II OZ 849/17 było nietrafne z uwagi na szczególne okoliczności faktyczne tamtej sprawy uzasadniające uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (wzgląd na ochronę życia rodzinnego wobec orzeczenia w innym postępowaniu sądowym o udzieleniu małżonkowi strony ochrony tymczasowej), które nie występują w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację należy stwierdzić, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym nie wykazała, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez nią ochrony tymczasowej.

Na gruncie stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu powinien uwzględniać okoliczności nawet niepodniesione we wniosku, o ile można je wyinterpretować na podstawie obowiązujących przepisów prawa lub z akt sprawy bądź znane są Sądowi z urzędu (por. postanowienia NSA: z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OZ 849/17; z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 7/13; z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 652/11; z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności, które pomimo braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przemawiają za koniecznością udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej.

Jak wspomniano wcześniej ostateczną decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] listopada 2016 r. odmówiono mężowi skarżącej i jego rodzinie nadania statusu uchodźcy oraz odmówiono udzielenia ochrony uzupełniającej. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu ustalił, że mąż skarżącej wniósł skargę na tę decyzję, która na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie była jeszcze rozpoznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 585/17 uchylił ww. decyzję i orzeczenie to na chwilę obecną nie jest prawomocne. Wprawdzie zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s.a. jedynie orzeczenie prawomocne wiąże strony, sąd, który je wydał, jak też inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, jednakże treść wyroku z dnia 8 marca 2018 r. wpływa na sytuację prawną skarżącej w kontekście ewentualnego wykonania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji zobowiązującej ją do powrotu. Przepis art. 152 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W wyroku z dnia 8 marca 2018 r. Sąd nie orzekł w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 § 1 p.p.s.a., toteż zastosowanie znajduje przywołana wyżej regulacja ustawowa.

Z treści cytowanych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że uchylenie decyzji objętej skargą powoduje, że decyzja taka istnieje nadal w obrocie prawnym, jednakże nie wywołuje już skutków prawnych, tak procesowych jak i materialnych. Stan taki trwa do momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu I instancji (por. wyroki NSA: z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04 oraz z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1319/09; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem regulacji opisanej w art. 152 p.p.s.a. jest zabezpieczenie strony, której skarga została uwzględniona, przed ewentualnym wykonaniem przez organ, a przed uprawomocnieniem się wyroku, uchylonego aktu.

W przypadku skarżącej uprawomocnienie się wyroku uchylającego decyzję w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy będzie miało poważne konsekwencje dla wykonalności zaskarżonej obecnie decyzji o zobowiązaniu do powrotu.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku z dnia 8 marca 2018 r. sprawa z wniosku męża skarżącej o udzielenie ochrony międzynarodowej powróci do rozpoznania przez Radę do Spraw Uchodźców. W konsekwencji decyzja o zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu nie będzie podlegała wykonaniu w myśl art. 330 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach na czas trwania postępowania w sprawie udzielenia jej rodzinie ochrony międzynarodowej. W przypadku zaś ewentualnego zakończenia tego postępowania decyzją o nadaniu statusu uchodźcy lub udzieleniu ochrony uzupełniającej decyzja o zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu wygaśnie z mocy prawa zgodnie z art. 306 pkt 1 ww. ustawy.

Dopóki jednak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. nie jest prawomocny, decyzja Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] listopada 2016 r. pozostaje w obrocie prawnym. Okoliczność, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, nie jest równoznaczna z powrotem postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej do stanu "w toku". Konsekwencją oczekiwania na uprawomocnienie się orzeczenia z dnia 8 marca 2018 r. jest zatem zawieszenie w czasie skutku zakazu wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, o którym stanowi art. 330 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który nastąpi dopiero w razie prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Rady do Spraw Uchodźców. W tym przedziale czasowym możliwe jest doprowadzenie do przymusowego wykonania zaskarżonej obecnie decyzji, gdyż przepisy ustawy o cudzoziemcach nie regulują kwestii wykonalności tej decyzji w opisanej sytuacji prawej i faktycznej. Jedynym sposobem uregulowania sytuacji prawnej cudzoziemki na czas oczekiwania na uprawomocnienie się wyroku uchylającego decyzję w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej i wyeliminowania stanu niepewności co do wykonalności decyzji zobowiązującej do powrotu jest skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez skarżącą ochrony tymczasowej. Pomimo braku uzasadnienia wniosku w zakresie odnoszącym się do przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. i opisanej na wstępie wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, orzeczenie przez Sąd I instancji o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.