Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego T. W. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie udzielenia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że T. W. w dniu 26 maja 2017 r. wysłał na adres poczty e-mail: [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Jaka kancelaria prawna sprawuje obsługę prawną Gminy?

2. Jaka jest wysokość miesięcznego wynagrodzenia umownego brutto kancelarii prawnej z tytułu świadczenia obsługi?

3. Kiedy kończy się umowa na obsługę prawną tej kancelarii na obsługę prawną Gminy?

4. Czy w/w kancelaria została wyłoniona w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych?

Do 9 czerwca 2017 r. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi.

W dniu 16 czerwca 2017 r. Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika M. B. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze zarzucił naruszenie art. 1, 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. 2016 r., poz. 1764, dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej i wniósł o:

1) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyrobu wraz ze stwierdzeniem prawomocności,

2) zasądzenie od organu – Wójta Gminy [...] na rzecz Skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm postępowania, w tym również opłaty od pełnomocnictwa,

3) na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "P.p.s.a.") o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz o dopuszczenie i dołączenie do akt sprawy złożonych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został nieprawidłowo złożony.

W uzasadnieniu podał, że do dnia złożenia skargi organ nie wiedział o złożonym wniosku. Dopiero w dniu złożenia skargi została dokładnie sprawdzona poczta e-mail. Kiedy okazało się, że wniosek znalazł się wśród spamów, natychmiast została udzielona żądana informacja o treści:

1) Nie ma stałej umowy z żadną kancelarią obsługująca naszą Gminę. Korzystamy sporadycznie z miejscowych radców prawnych.

2) Nie dotyczy

3) Nie dotyczy

4) Nie dotyczy.

Wskazano, że wydruk e-maila nie jest dowodem skutecznego wniesienia wniosku o dostęp do informacji publicznej, a jedynie warunek ten spełnia złożenie wniosku przez e-PUAP, w związku z czym wniesiono o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a):

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania.

Jakkolwiek przepisy P.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Podkreślić należy, że bezczynność w zakresie wniosku o udostępnienie informacji, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, może być skutecznie zarzucona wyłącznie podmiotowi, na którym – zgodnie z art. 4 u.d.i.p. - ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej, i tylko wówczas, gdy informacja objęta skierowanym do takiego podmiotu wnioskiem stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p..

Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94).

Z kolei, jak wynika to z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, na internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c).

Uwzględniając powyższe uznać należy, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące umowy o obsługę prawną gminy dotyczą w/w spraw i mają co do zasady charakter informacji publicznej. Stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobie wydatkowania majątku publicznego i przestrzeganiu zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 1741/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015r. w sprawie IV SAB/Wr 12/15).

Reasumując, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Oznacza to, iż organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie ustawy poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy ustawy. Na gruncie ustawy udostępnienie informacji publicznej następuje bowiem co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p..). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 ustawy).

Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący złożył w dniu 26 maja 2017 r. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu wniosek en został złożony prawidłowo.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej) a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że za wniosek pisemny uznać również należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e- mail) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia podań drogą elektroniczną do obowiązków organów administracji publicznej należy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemów służących do komunikacji z tymi organami.

Art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (DZ.U. z 2014 r., poz. 1114) wskazuje, że podmiot publiczny (Wójt należy do kręgu podmiotów z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Zgodnie z art. 3 pkt 17 powołanej ustawy elektroniczna skrzynka podawcza to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego a stosownie do art. 3 pkt 13 elektroniczna platforma usług administracji tj. ePUAP to system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet. System ePUAP, stanowi bezpieczne środowisko przekazywania dokumentów w ramach systemu, którego administratorem jest minister właściwy ds. informatyzacji – a przekazywanie danych i dokumentów odbywa się między kontami użytkowników tego systemu (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Elektroniczna skrzynka podawcza zapewnia, że proces przekazywania dokumentów, potwierdzeń ich przedłożenia i przesyłania potwierdzeń doręczenia odbywa się w bezpiecznym środowisku. Elektroniczna skrzynka podawcza nie jest kontem pocztowym, a pewnym kompleksowym, konfigurowalnym podsystemem, posiadającym indywidualną, unikatową nazwę tworzoną przez podmiot zakładający konto na Epuap (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline).

Od grudnia 2013 r. Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) jest wyposażona w niezbędne mechanizmy pozwalające na automatyczną instalację skrzynki oraz formularza pisma ogólnego, tworzącego się na podstawie wzoru numer [...] (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline).

Z kolei, do obowiązków organu administracji publicznej, który pomimo istniejącego obowiązku, nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej, że z § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym (DZ.U. nr 206, poz. 1216 ze zm.) wynika, że przesyłki skierowane na adres poczty elektronicznej podmiotu publicznego traktuje się jako przesyłki złożone w trybie niewymagającym potwierdzenia wniesienia podania. Podanie bowiem do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wadliwe działanie systemu komputerowego skutkujące błędnym zakwalifikowaniem wiadomości zawierającej wniosek skarżącego jako "SPAM", nie usprawiedliwia organu. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądowym, do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 – dostępne w CBOSA).

Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1876/15).

W kontrolowanej sprawie odpowiedź na prawidłowo złożony wniosek została udzielona skarżącemu droga elektroniczną 16 czerwca 2017 r. (karta 20 akt sądowych), a więc z uchybieniem 14 – dniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu odpowiada ona treści wniosku. Wszystkie 4 punkty żądania wniosku dotyczyły umowy o obsługę prawną gminy, a nie umów zawieranych ad hoc do konkretnej sprawy.

W konsekwencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a., Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia punktu piątego wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Ponieważ w momencie wniesienia skargi stan bezczynności jeszcze trwał (odpowiedzi udzielono po otrzymaniu skargi 16 czerwca 2017 r.), skarga podlegała uwzględnieniu poprzez deklaratoryjne stwierdzenie istnienia tego stanu (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), pomimo iż w momencie orzekania przez Sąd stan bezczynności już ustał.

Jednocześnie uwzględniając charakter żądanych informacji publicznych i bardzo krótki okres milczenia strony skarżącej po upływie terminu załatwienia wniosku, oraz nie dostrzegając, aby w bezczynności skarżonego organu zachodziły wyjątkowe i atypowe cechy wskazujące na znaczny ciężar nielegalności, Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że stan bezczynności nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Sąd zauważa, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, wyjątkowe, pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.