I OSK 1190/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-03	
Data wpływu	2015-04-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Borowiec
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 855/14	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 , art. 6 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut- Orłowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt: II SAB/Wa 855/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność P. O. R. P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 sierpnia 2014 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 855/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność P. O. R. P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 sierpnia 2014 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał P. O. R. P.do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 14 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od P. O. R. P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Skarżące Stowarzyszenie wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do P. O. RP o udostępnienie w formie elektronicznej: 1. protokołów z posiedzeń zarządu partii politycznej P.O. RP od sierpnia 2013 r. do dnia otrzymania niniejszego wniosku o informację publiczną; 2. uchwał podjętych przez zarząd partii politycznej P. O. RP od sierpnia 2013 r. do dnia otrzymania niniejszego wniosku o informację publiczną; 3. protokołów z posiedzeń komisji rewizyjnej wraz z wynikami kontroli z 2013 r. oraz do dnia otrzymania niniejszego wniosku o informację publiczną; 4. wykazu ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z Funduszu Eksperckiego partii w 2013 r.

Pismem z dnia 3 września 2014 r. Biuro Krajowe P. O. RP odmówiło udzielenia informacji, twierdząc, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, charakter publiczny ma jedynie informacja o sprawach publicznych. Wewnętrzne dokumenty organów partii politycznej, w tym również objęte przedmiotowym wnioskiem, nie pozostają w sferze regulacji tej ustawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżące Stowarzyszenie zarzuciło P. O. RP bezczynność poprzez nieudostępnienie informacji objętej powyższym wnioskiem.

W konkluzji skargi Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie P. O. RP do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę P. O. RP wniosła o jej oddalenie.

Argumentowała, iż nie pozostawała w bezczynności, z uwagi na udzielenie w dniu 3 września 2014 r. Stowarzyszeniu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji. Treść udzielonej odpowiedzi wynika z innego statusu partii politycznych względem ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, w porównaniu z podmiotami sprawującymi władzę albo wykonującymi zadania publiczne, co wynika z porównania art. 4 ust. 1 i z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym przypadku nie występuje (tak jak to ma miejsce w odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy) "domniemanie", iż każda posiadana przez podmiot informacja dotyczy sprawy publicznej. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, nie każda informacja znajdująca się w posiadaniu partii politycznej stanowi informacje publiczną, np. uprawnienia informacyjne, przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, nie odnoszą się do partii politycznych. Informacji publicznej nie stanowią również pozyskane przez partie polityczne ekspertyzy, analizy lub opinie. Dokumenty te są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania partii politycznych i są opłacane z Funduszu Eksperckiego. W zakresie wydatkowania środków z Funduszu Eksperckiego, partia polityczna zobowiązana jest do składania szczegółowego sprawozdania Państwowej Komisji Wyborczej i sprawozdanie to znajduje się w domenie publicznej i jest dostępne także dla skarżącego. Co się zaś tyczy zawartości merytorycznej opłacanych przez partię analiz i ekspertyz, to zgromadzone w ten sposób informacje, stanowiące zaplecze intelektualne partii, nie stanowią "dobra wspólnego" i wiedzy, do której każdy żądający ma prawo dostępu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., nie ulega wątpliwości, że partia - P. O. RP jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy żądana w niniejszej sprawie przez skarżące Stowarzyszenie informacja stanowi pytania o informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał, że źródeł odpowiedzi na powyższe pytanie należy upatrywać w szerokim pojęciu definicji informacji publicznej (art. 31 i art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 92). Podmioty ujęte w przepisie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie są ani podmiotami władzy publicznej, ani podmiotami wykonującymi zadania publiczne, ale podmiotami, które zostały wprost z nazwy co do pewnych kategorii podmiotowej (np. partie polityczne, związki zawodowe) wprost wymienione przez ustawodawcę i zobowiązane do udostępniania informacji publicznej na zasadach tejże ustawy.

W ocenie Sądu nie należy dokonywać sztucznego podziału definicji "informacja publiczna", zawartego w art. 1 ustawy, na informację podlegającą udostępnieniu przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy i na informację podlegającą udostępnieniu przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 2. Takie rozróżnienie pozostawało by w sprzeczności z generalnym kryterium przyjętym w definicji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszącej się do pojęcia - "sprawa publiczna" i z potrzebą jednakowego potraktowania obu powyższych podmiotów, wskazanym w treści art. 4 ust. ust. 3 ustawy. W tej materii, zdaniem Sądu, decyduje treść art. 1 ust. 1 ustawy. Zatem każda informacja spełniająca kryterium przedmiotowe ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie informacją w sprawach publicznych. W prawie polskim brak jest innej definicji informacji publicznej, niż wskazana w powyższym przepisie. Dlatego łatwiej jest określać zbiór "informacja publiczna" poprzez wskazanie negatywne określenie, co do tego zbioru nie należy Działania partii politycznych znajdują się w kategorii "informacja publiczna".

Sąd pierwszej instancji wskazał na przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924) stwierdzając, że nie budzi wątpliwości, iż partia polityczna spełnia funkcje publiczne. Zgodnie z art. 8 tej ustawy partie polityczne zapewniają jawność swoich struktur, które muszą być ukształtowane zgodnie z zasadami demokracji. W ustawie o partiach politycznych brak jest jakiegokolwiek przepisu odwołującego się do zasad tajności, czy niejawności działania partii.

Dalej Sąd stwierdził, że udokumentowanymi wytworami działań zarządu partii są protokoły z ich posiedzeń i podjęte uchwały. Natomiast udokumentowanymi wytworami działań komisji rewizyjnej danej partii są protokoły z ich posiedzeń. Powyższe prowadzi do wniosku, iż jeżeli działania partii dotyczą sfery publicznej (w szerokim rozumieniu zakresu semantycznego definicji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), to dokumenty z takich. Działań, a ściślej dokumenty wytworzone w wyniku takich działań, stanowią przedmiot informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z samej istoty partii politycznej - publicznego celu jej działania, udziału w życiu publicznym trudno jest wskazać takie aspekty działania, które przymiotu publicznego by nie miały.

W powyższym kontekście, w ocenie Sądu, odmowa udostępnienia żądanych we wniosku informacji z uwagi na ogólne twierdzenie braku cech informacji publicznej zawartych w pytaniach wniosku jest chybiona. Oczywiście twierdzenie to nie przesądza niniejszej sprawy co do obowiązku udostępnienia wszystkich żądanych informacji (wszystkich protokołów z posiedzeń wskazanych we wniosku struktur partii i uchwał jej zarządu), ale przesądza sprawę co do obowiązku procedowania przez P. O. nad powyższym wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy zastosowaniu dostępnych w niej instytucji prawnych.

Sąd pierwszej instancji dodał, że nawet gdyby uznać, iż zakres przedmiotowy dwóch pierwszych pytań wniosku jest zbyt ogólny, to P. O., powinna zażądać od skarżącego Stowarzyszenia uściślenia tej części wniosku, ewentualnego wskazania sfery stanowiącej zainteresowanie Stowarzyszenia.

Sąd wskazał też na inne argumenty przemawiające za uznaniem zasadności skargi, odnoszące się trzeciego i czwartego punktu wniosku. Zgodnie z art. 23a ustawy o partiach politycznych źródła finansowania partii politycznych są jawne. Zatem sposób wydatkowania Funduszu Eksperckiego nie stanowi, jak to zawarto w odpowiedzi na skargę, prywatnej sprawy tej partii. Partia polityczna nie może dysponować swoim majątkiem całkiem dowolnie, niezależnie od źródeł jego pochodzenia, lecz tylko na cele określone w ustawie.

Powyższy zapis ustawy o partiach politycznych staje się szczególnie istotny, gdy partia zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej - odnoszącej się do sfery finansowej działania danej partii - jest partią korzystającą z subwencji, o której mowa w art. 28 i nast. ustawy o partiach politycznych. P. O. RP do takich partii niewątpliwie należy, albowiem jest partią parlamentarną uczestniczącą w sprawowaniu władzy w Rzeczypospolitej Polskiej oraz z uwagi na osiągnięte wyniki wyborcze w roku 2011 ma prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu 2011-2015 subwencji z budżetu państwa na działalność statutową. Szczególnie istotny jest tu art. 30 ust. 3 stanowiący o procentowym udziale otrzymywanej ze Skarbu Państwa subwencji w Funduszu Eksperckim partii. Właśnie z tego Funduszu finansowane są ekspertyzy, analizy i opinie, wykazu przedstawienia których domaga się skarżące Stowarzyszenie. Zatem sposób wydatkowania Funduszu Eksperckiego nie stanowi, jak to zawarto w odpowiedzi na skargę, prywatnej sprawy tej partii. Partia polityczna nie może dysponować swoim majątkiem całkiem dowolnie, niezależnie od źródeł jego pochodzenia, lecz tylko na cele określone w ustawie. Skoro w pewnej części Fundusz Ekspercki finansowany jest ze środków publicznych, to cele na które są wydatkowane pieniądze z tego Funduszu stanowią informację publiczną.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpatrując przedmiotowy wniosek, P. O. RP mogła albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że P. O. RP pozostaje w bezczynności. Jeżeli natomiast adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej miał wątpliwości co do zakresu żądania objętego wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2014 r. to powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P. O. RP, zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:

a) art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez nieprawidłowe uznanie, iż informacje objęte wnioskiem strony spełniają kryteria definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i dotyczą sprawy publicznej oraz nieprawidłowe zinterpretowanie zastosowanego przez ustawodawcę rozróżnienia podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 art. 4 u.d.i.p. i zakresu ich ustawowych obowiązków w udostępnianiu informacji publicznej;

b) art. 7 ust. 1 pkt. 3) u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie zarzutu organu opartego o ten przepis;

c) art. 8 ustawy o partiach politycznych poprzez uznanie, iż stanowi on źródło obowiązku ujawniania przez partię polityczną publicznie treści posiedzeń organów partii i poruszanych podczas nich tematów;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - a to przez zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a., pomimo niewyczerpującego zbadania przez Sąd pierwszej instancji wstępnej przesłanki oceny żądanej informacji jako dotyczącej sprawy publicznej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia tego przepisu poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się bezczynności organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie powołano (por. m.i.n. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14; z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15; z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać przyjdzie, że ich istota sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy żądane przez skarżące w pierwszej instancji Stowarzyszenie informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., do których udzielenia zobowiązana jest partia polityczna.

Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutu nieprawidłowego rozróżnienia podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przypomnieć należy, że ustawodawca wyodrębnia podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej.

Do ustalenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne. W świetle art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że partia polityczna jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają.

Dokonane w art. 4 u.d.i.p. wyodrębnienie podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, pozostaje natomiast bez wpływu na przedmiotowy zakres takiej informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczy bowiem wszystkich podmiotów wymienionych w tym przepisie. Kwestią zasadniczą dla ustalenia tego obowiązku jest treść żądanej informacji, a nie to, do którego z podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia skierowane zostało żądanie.

W tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. odsyła jedynie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, a nie do jej art. 4 ust. 2, skoro zagadnienie jawności działania tych podmiotów zostało unormowane w odrębnych aktach prawnych. Zagadnienie związania partii politycznych obowiązkami informacyjnymi, wynikającymi z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt. I OSK 513/13. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż ustawodawca obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez partie polityczne zawarł w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 u.d.i.p. wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Natomiast art. 6 wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności".

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne zatem pozostaje, czy żądane przez Stowarzyszenie informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności wymienionych podmiotów, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej ich aktywności, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu).

Przyjąć należy, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Odnosząc powyższe uwagi do skarżącej kasacyjnie wskazać przyjdzie, że biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących finansów partii politycznych. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Uwaga ta dotyczy zwłaszcza partii wchodzących do parlamentu. Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni (poprzez płacenie podatków) umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy.

Nie budzi wątpliwości, że każda partia spełnia funkcje publiczne. Skoro zatem działalność partii politycznych, w tym zwłaszcza dotacje budżetowe, może stanowić przedmiot informacji publicznej, tym samym żądana przez Stowarzyszenie informacja w zakresie zarówno wyników kontroli komisji rewizyjnej jak i wykazu ekspertyz, analiz i opinii opłaconych z funduszu eksperckiego partii, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, do której udostępnienia zobowiązana była skarżąca kasacyjnie partia ( o ile nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o odmowie udostępnienia). Z tego też powodu za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku.

Zgodzić się natomiast przyjdzie z tymi zarzutami skargi kasacyjnej, które odnoszą się do obowiązku udostępnienia wszystkich protokołów i uchwał zarządu partii za wskazany okres (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. oraz art. 8 ustawy o partiach politycznych). Dostęp do posiedzeń kolegialnych organów dotyczy wyłącznie organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a takim organem z pewnością nie jest zarząd partii politycznej. Nie oznacza to wszak, że żadne informacje zawarte w protokołach z posiedzeń zarządu partii lub w podjętych przez ten zarząd uchwałach nie będą miały przymiotu informacji publicznej (np. uchwała organu partii politycznej określająca wysokość składek – zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 513/13). Jednak wskazanie, że o takie właśnie informacje chodzi obciąża podmiot żądający dostępu do nich, nie zaś partię polityczną. Dopiero sprecyzowanie żądania, które byłoby nakierowane na uzyskanie konkretnej informacji, mającej znamiona informacji publicznej, rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego obowiązek jej udostępnienia. Nawet wówczas nie sposób będzie jednak przyjąć, że informacja taka miałaby zawsze obejmować pełną treść protokołu lub uchwały, a jedynie tę ich część, która spełnia przesłanki z u.d.i.p. (co skutkowałoby udostępnieniem np. wyciągu z protokołu lub uchwały).

Nie jest przy tym uzasadnione twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że P. O. winna była zażądać od skarżącego Stowarzyszenia uściślenia wniosku w tej części. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że jego pozostałe przepisy nie mają zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie powołanej ustawy. Tym samym brak jest podstawy prawnej do żądania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, uzupełnienia lub sprecyzowania wniosku o jej udostępnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 184 p.p.s.a., albowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wykonując wyrok Sądu pierwszej instancji, skarżąca kasacyjnie weźmie pod uwagę zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną, co oznacza, że rozpozna żądanie Stowarzyszenia zawarte w pkt 3 i 4 wniosku z dnia 14 sierpnia 2014 r. udostępniając żądane informacje lub odmawiając ich udostępnienia w drodze decyzji.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl