Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 639/22 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 27 czerwca 2022 r. nr 248 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu na rzecz A. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 639/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z 27 czerwca 2022 r. nr 248 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 11 maja 2022 r. nr 38/2022 (pkt 1) oraz zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) dalej zwanej "ustawą nowelizującą". Zdaniem Sądu przy wykładni art. 115a ustawy o Policji określającego zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego organy Policji winny były wziąć pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i uwzględnić, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt 1), tj.:

a) art. 115a ustawy o Policji przez jego zastosowanie z pominięciem dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, a tym samym błędne przyjęcie, że wyplata rzeczonego ekwiwalentu za okres przypadający przed dniem 6 listopada 2018 r. winna nastąpić w oparciu o zasady wytyczone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15,

b) art. 115a ustawy o Policji przez błędne przyjęcie, jego błędną wykładnię, że w dacie zwolnienia skarżącego ów przepis wskazywał aby ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustalany był w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, podczas gdy w dacie zwolnienia funkcjonariusza w części dotyczącej samego "przelicznika" ów przepis na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 utracił swą moc, nie obowiązywał żaden "przelicznik",

c) art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przez dokonanie jego wykładni z pominięciem zdania drugiego tegoż przepisu, podczas, gdy dopiero brzmienie całego przepisu pozwala na odkodowanie normy w nim zawartej a tym samym jego prawidłowe zastosowanie,

d) art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przez dokonanie jego autentycznej wykładni, podczas gdy ów przepis pozostaje jasny, a jego literalne brzmienie nie budzi żadnych wątpliwości (także w ocenie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie) interpretacyjnych, a tym samym nie wymagał on wykładni, a jedynie zastosowania przez organ,

e) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że uzasadnienie wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 ma moc powszechnie obowiązującą, podczas gdy orzeczenie mające moc powszechnie obowiązującą w rozumieniu przywołanego powyżej art. 190 ust. 1 Konstytucji RP należy rozumieć elementy sentencji orzeczenia sądu konstytucyjnego, nie zaś także uzasadnienie wyroku.

Ponadto Komendant zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji, podczas gdy uwzględniwszy dyspozycję art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasadnym pozostawało oddalenie skargi z uwagi na prawidłowe zastosowanie przez organ art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej,

b) art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. przez wskazanie przez Sąd I instancji w wyroku oceny prawnej i dalszego postępowania sprzecznego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. zasadą legalizmu, podczas gdy organy obu instancji zastosowały prawo – przepis prawa, którego domniemanie zgodności z Konstytucją RP nie zostało obalone,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zawierającego wzajemnie wykluczające się argumentacje, z jednej bowiem strony Sąd I instancji wskazuje na art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej jako zgodny z Konstytucją RP, dający posłuch wyrokowi TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, by następnie wskazać, że organ winien zastosować w niniejszej sprawie brzmienie art. 115a ustawy o Policji obowiązujące od 1 października 2020 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Komendanta na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepisy postępowania oraz prawa materialnego, a zarzuty przedstawione przez organ nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie odnosi się do wykładni art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przy czym Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie w jakim nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu stwierdzonym wyrokiem TK z 30 października 2018 r. K 7/15 w zakresie niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, nie stoi na przeszkodzie wypłaceniu skarżącemu wyrównania ekwiwalentu zgodnie ze wskazaniami Trybunału z tego wyroku. W skardze kasacyjnej organ w istocie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, jakoby możliwe było wyrównanie skarżącemu ekwiwalentu wypłaconego przed 6 listopada 2018 r., uznając wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej dokonaną przez Sąd I instancji za przekroczenie kompetencji i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115 a ustawy o Policji co do zasady jest prawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21 i jest przyjmowany jednolicie w najnowszym orzecznictwie NSA i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Artykuł 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "[p]rzepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu, w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "[p]rzy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiony wyżej rezultat wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zasadniczo zbieżny ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, tj. również do skarżącego.

Zwrócić należy też uwagę na różnicę pomiędzy kompetencją do kontroli konstytucyjności przepisu prawa, a kompetencją do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawa. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio – art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podległość Konstytucji oraz obowiązek jej bezpośredniego stosowania, w wymiarze praktycznym, zobowiązuje sądy do strzeżenia konstytucyjności prawa. Realizacja tego obowiązku – w uproszczonym schemacie – sprowadza się do stosowania przepisów Konstytucji wprost, bądź współstosowania ich z przepisami aktów niższej rangi w ramach tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. W istocie więc stosując każdy przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji RP, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP – szerzej zob. B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, Państwo i Prawo 2002, nr 9, s. 45 i 46. Na gruncie niniejszej sprawy WSA dokonał prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, eliminując ten wariant rozumienia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, który należy uznać za sprzeczny z Konstytucją RP. Jak już podano wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji dokonana przez Sąd I instancji jest zasadniczo zbieżna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższych wywodów nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust 1 ustawy nowelizującej oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe zostały postawione wyłącznie jako konsekwencja naruszeń materialnoprawnych, to wobec niezasadności tych ostatnich, nie mogły być skuteczne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. należy wskazać, że abstrahując od tego, iż treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględnią stanowisko Sądu I instancji skorygowane oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu na rzecz skarżącego, sprowadzających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.