III OSK 2967/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-09	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Wr 19/20	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 188, 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 19/20 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od S. P. na rzecz Wójta Gminy [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 19/20, uwzględnił skargę S. P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r., adresowanym do Gminy [...] (dalej: organ), S. P. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: u.d.i.p.) wniósł o przesłanie mu skanu opinii prawnych, jakie zostały sporządzone przez r. pr. M. W. oraz adw. M. K. w sprawie ugody pomiędzy Gminą [...] a firmą [...]. Wnioskodawca nadmienił, że objęte wnioskiem opinie prawne zostały przedstawione na sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] listopada 2019 r. Wskazał, że opinie te dotyczą gospodarki finansowej Gminy, co uzasadnia wystąpienie z wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawcę, że wskazane we wniosku opinie prawne nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem nie mają one charakteru informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. oraz o zobowiązanie tego organu do rozpoznania wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Obszernie ustosunkowując się do argumentacji skargi organ wyjaśnił, że opinie prawne, o których udostępnienie wystąpił skarżący zostały sporządzone w związku z postępowaniem sądowym, prowadzonym przeciwko Gminie [...] z powództwa [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] o zapłatę wynagrodzenia za wykonane roboty budowlane. Wskazał, że na podstawie dwóch opinii prawnych zleconych w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (których wnioski były zbieżne) Wójt Gminy [...] podjął decyzję o zawarciu ugody przed mediatorem sądowym, po uprzednim przeprowadzeniu negocjacji ugodowych ze spółką [...]. Stwierdzono jednocześnie, że wspomniane opinie miały charakter roboczy i stanowiły jedynie etap do wypracowania koncepcji, poglądu i stanowiska Gminy w sprawie sądowej z powództwa [...] sp. z o.o. Z tej właśnie przyczyny organ uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty (mające charakter roboczy) nie stanowią informacji publicznej. Organ podtrzymał swoje stanowisko w zakresie nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Wskazał, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę, skarżący złożył 98 pism, w tym 18 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie organu, aktywność skarżącego w tym zakresie, oraz sposób w jaki skarżący zwraca się do pracowników urzędu Gminy jest formą odwetu za odrzucenie jego oferty w ogłoszonym przez Urząd Gminy [...] w dniu 10 stycznia 2019 r. konkursie na wolne stanowisko urzędnicze kierownika Wydziału Rozwoju, Funduszy Zewnętrznych i Edukacji. Organ nadmienił także, że działalność skarżącego nie ogranicza się jedynie do nękania pracowników urzędu dziesiątkami pism, wniosków oraz wniosków o udostępnienie informacji publicznej, albowiem skarżący jest również administratorem strony internetowej [...], gdzie krytycznie komentuje politykę kadrową i inne działania podejmowane przez Wójta Gminy [...].

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący zawarł polemikę ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę. W ocenie Sądu, stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. nie było prawidłowe i stanowi konsekwencję przeprowadzenia błędnej (na tle okoliczności sprawy) wykładni pojęcia informacji publicznej. Podniesione przez organ okoliczności wskazują na to, że charakter i znaczenie zleconych opinii prawnych wykraczały poza zwykły dokument roboczy, choć w taki właśnie sposób organ określił sporne dokumenty w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu, objęte wnioskiem opinie prawne zawierały w sobie cechy informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu. Sąd uznał, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia [...] listopada 2019 r., albowiem, pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni.

Odnosząc się do stanowiska organu w zakresie nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej Sąd wyjaśnił, że nie podzielił w tym zakresie argumentacji organu uznając, że przesłanka nadużycia prawa nie mieści się w ustawowym katalogu ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie wniesionej skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy celem jej ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie przez WSA we Wrocławiu, że skoro przesłanka nadużycia prawa nie mieści się w ustawowym katalogu ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, to nie może stanowić podstawy do odmowy biorąc pod uwagę wykładnię funkcjonalną ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowisko zaproponowane przez orzecznictwo i doktrynę. Nadużycie prawa polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego itp., a intencją wnioskodawcy nie była chęć poprawy funkcjonowania urzędu czy inne względy ogólnospołeczne, lecz tylko próba dokuczenia pracownikom urzędu.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem iż żądane przez Wnioskodawcę opinie prawne mają walor informacji publicznej, w sytuacji gdy celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie prywatnych potrzeb wnioskodawcy, szczególnie mając na uwadze liczbę dotychczas składanych przez wnioskodawcę wniosków i ich intencję.

3) naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd nie ustosunkował się w pełni i zaniechał dokonania oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem nadużycia przez skarżącego prawa do informacji poprzez nie wzięcie pod uwagę liczby wniosków składanych przez skarżącego, które miały stanowić odwet na pracownikach urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto w/w zarzuty. Skarżący kasacyjnie wskazał, że nawet jeśli nadużycie prawa do informacji nie wynika bezpośrednio z ustawy, to stanowi ono konstrukcję zaproponowaną przez orzecznictwo i doktrynę. Polegać ma ono na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Biorąc pod uwagę wykładnię funkcjonalną ustawy nie jest jej założeniem zaspokajanie indywidualnych, prywatnych potrzeb poprzez uzyskiwanie informacji publicznych, ale jednak z innym przeznaczeniem. Takie działania utrudniają pracę urzędów i zakłócają ich poprawne funkcjonowanie. Jednocześnie działanie takie utrudnia korzystanie z tego prawa innym osobom, których wnioski pozostają długo nierozpatrzone w wyniku absorbujących czynności pracowników urzędu zmuszonych do przekazywania obszernych i szczegółowych odpowiedzi. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że S. P. od dnia 19 lutego 2019 do dnia 3 stycznia 2020 złożył 98 pism, w tym 18 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zakres obowiązku informacyjnego powinien być zdaniem skarżącego zrównoważony, tak aby zapewniał równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami które nakłada na podmioty zobowiązane. Zatem intencją skarżącego było jedynie dokuczenie pracownikom urzędu w ramach konfliktu między wnioskodawcą a przedstawicielami urzędu, a więc działania wnioskodawcy pozostają w sprzeczności z art. 61 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej podstaw.

Postanowieniem z 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1480/20 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie, a strona przeciwna a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, na podstawie z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.").

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Na wstępie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane.

Tymczasem także uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię wskazać należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Tymczasem wskazany jako naruszony art.5 u.d.i.p. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. Nie precyzując dokładnie o naruszenie, którego z ustępów tego artykułu chodzi skarżącemu kasacyjnie, uniemożliwia de facto Sądowi dokonanie kontroli w tym zakresie.

Dodać należy, że w szczególności nie uzasadniają twierdzenia naruszenia powyższych przepisów podnoszony przez stronę skarżącą kasacyjnie argument nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej, czy też znaczna ilość wniosków i pism kierowanych przez skarżącego do Urzędu Gminy [...], które niewątpliwie utrudniają pracę Urzędu i wykonywanie innych zadań publicznych.

Natomiast jako zasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Po pierwsze ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17).

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa).

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np. opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których jednak zawartość (treść) intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych (w tej materii porównaj także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 331/14 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 748/13, z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 702/13 i z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 9/14; wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 586/14; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14).

W szczególności podkreślenia wymaga, iż opinie prawne sporządzone przez radcę prawnego lub adwokata nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi. Opinia prawna sporządzana przez radcę prawnego lub adwokata jest niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą sytuacji prawnej. Natomiast opinia wydawana przez dany organ musi wynikać z przesłanki prawnej, uzasadniającej jej wydanie i musi stanowić wiążący pogląd lub stanowisko tego organu w danej sprawie (np. porównaj art. 106 Kpa). Zatem opinie prawne sporządzane przez radcę prawnego lub adwokata nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy (nawet sprawy publicznej) mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań, czy też o analizie sporządzanej na potrzeby organu, która nie ma charakteru wiążącego, a jedynie służy poszerzeniu spektrum informacji potrzebnych organowi do zajęcia określonego stanowiska. Wiązana z dostępem do informacji publicznej kontrola społeczna nie jest konieczna, ani potrzebna na każdym etapie procesu decyzyjnego, lecz w zasadzie na jego końcu, w zakresie podjętej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie każda opinia prawna sporządzona na rzecz organu administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14; wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16). Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności podjęcia i prowadzenia, a także możliwych wariantów rozwiązań, kierunków i skutków działań tego organu, nie mając dla niego charakteru wiążącego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuje się na przykład, że opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09, Wspólnota 2009/37/36-37). W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest więc pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego, czy też opinii zawierających ocenę szans procesowych i wskazujących na mocne i słabe strony popieranego przed sądem powszechnym stanowiska procesowego. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego. Zatem opinia prawna wytworzona na użytek konkretnego postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie jest wyłącznie dokumentem o charakterze procesowym zwłaszcza, jeżeli dotyczy interesu prawnego podmiotu, który zlecił sporządzić taką opinię (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2706/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż objęte żądaniem wniosku S. P. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty – to jest opinie prawne sporządzone przez r. pr. M. W. oraz adw. M. K. w sprawie ugody pomiędzy Gminą [...] a firmą [...] - nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Zostały one sporządzone na zlecenie Wójta Gminy [...], jako podmiotu reprezentującego osobę prawną – Gminę [...], wyłącznie na potrzeby prowadzonego z [...] spółka z o.o. sporu cywilnoprawnego, zawierając oceny zasadności podniesionych w pozwie roszczeń, związanych z tym negocjacji oraz w celu zidentyfikowania ryzyka procesowego (przewidywanego wyniku sprawy oraz kosztów sądowych) na wypadek sporu sądowego, mając charakter poglądowy w tym zakresie. Zatem przedmiotowe opinie prawne zostały wydane na tle konkretnej sprawy dotyczącej indywidualnego podmiotu, a więc ma charakteru procesowy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że na podstawie tych opinii Wójt zawarł już ugodę przed mediatorem sądowym, ani też fakt, że opinie te były prezentowane na posiedzeniu Rady Gminy [...].

Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że objęte wnioskiem opinie nie zostały sporządzone na potrzeby sprawy publicznej, lecz cywilnoprawnej zdeterminowanej wzajemnymi zobowiązaniami i rozliczeniami pomiędzy Gminą a spółką [...] sp. z o.o., wynikającymi z umowy dotyczącej "przebudowy drogi powiatowej nr [...] relacji [...], obręb [...], gmina [...], na odcinku od km 1+306 do km 2 +258". W szczególności sprawy publicznej nie kreuje sam fakt, że prowadzony spór cywilnoprawny dotyczy przebudowy drogi, co jest realizacją jednego z zadań publicznych Gminy. Skoro zatem wnioskowane przez S. P. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji opinie prawne sporządzone przez r. pr. M. W. oraz adw. M. K. w sprawie ugody pomiędzy Gminą [...] a firmą [...] nie stanowią informacji publicznej, to nie można zarzucić Wójtowi Gminy [...] bezczynności w ich udostępnieniu. Co więcej jak wynika z przedłożonych akt sprawy na wniosek S. P. z dnia [...] listopada 2019 r. Wójt Gminy odpowiedział w terminie pismem z [...] grudnia 2019 r. prawidłowo informując wnioskodawcę, że wnioskowane opnie nie mają charakteru informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit. b w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1800).