Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 9 września 2025 r. nr C.RUT.477.24.2025.ES w przedmiocie kary administracyjnej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oddala skargę.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. (dalej – Dyrektor RZGW, organ odwoławczy) decyzją z dnia 9 września 2025 r. nr C.RUT.477.24.2025.ES, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej k.p.a.) w związku z art. 472 aa ust. 1 pkt 2 i art. 472c ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 960 – dalej u.p.w.), po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] (dalej – Skarżąca, Gmina), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (dalej – Dyrektor ZZ, organ I instancji) z dnia 23 czerwca 2025 r. nr [...], którą wymierzono Gminie [...] za okres I kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 64.645 zł za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do wód rzeki [...] wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W oparciu o oświadczenie Gminy dotyczące opłaty zmiennej za I kwartał 2024 r., Dyrektor ZZ w formie Informacji z dnia 11 czerwca 2024 r. nr [...] ZZ K. , OZ/l kwartał/2024 ustalił jej wysokość na kwotę 12.929 zł. Gmina uiściła w terminie opłatę, nie wnosząc reklamacji od wspomnianej Informacji.

Pismem z dnia 18 lutego 2025 r. Dyrektor ZZ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia Gminie administracyjnej kary pieniężnej, za naruszenie art. 389 pkt 1 u.p.w., tj. odprowadzanie za pośrednictwem wylotów W-1 w km 21+530 oraz W2 w km 21+505 do wód rzeki [...] - wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, za okres I kwartału 2024 r.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Dyrektor ZZ decyzją z dnia 23 czerwca 2025 r. wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 64.645 zł za korzystanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2024 r. z usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód rzeki [...] wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Ponadto wskazano, że karę należy uiścić w terminie 14 dni, liczonych od daty uprawomocnienia się decyzji, na wskazany rachunek bankowy.

W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania, a także obowiązujący stan prawny. Wyjaśniono, że administracyjne kary pieniężne oparte są na zasadzie obiektywizmu, a tym samym nie bada się stopnia zawinienia sprawcy naruszenia. W niniejszym przypadku – jak podniósł organ I instancji - Skarżąca korzystając ze wspomnianej usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego naruszyła art. 389 pkt 2 u.p.w. Tym samym zaistniała okoliczność opisana w art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w., która stanowi o obowiązku wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Jej wysokość jest ustalana na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w. i stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Jak zaznaczył Dyrektor ZZ, skoro wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2024 r. wynosiła 12.929 zł, to jej pięciokrotność stanowi kwotę 64.645 zł.

Dyrektor ZZ wyjaśnił również dlaczego nie odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej. Uargumentował to tym, że nie zaistniały ku temu przesłanki z art. 189f k.p.a. Przede wszystkim, zdaniem organu I instancji, ujawnione naruszenie nie ma charakteru nieistotnego. Uzasadnił to tym, że pozwolenie wodnoprawne jest instrumentem zarządzania zasobami wodnymi, w którym ustala się warunki korzystania z wód albo warunki wykonania czynności, robót lub urządzeń wodnych w celu ochrony zasobów wodnych. Tym samym korzystanie z usług bez owego pozwolenia może negatywnie wpływać na środowisko. Ponadto organ I instancji stanął na stanowisku, że opisane naruszenie nie da się usunąć. Mamy bowiem do czynienia z zamkniętym stanem faktycznym, w którym nastąpiło nieuprawnione korzystanie z usługi wodnej (zaprzestanie naruszenia prawa w wyżej określonym przedziale czasowym jest zwyczajnie niemożliwe). Dlatego też nie znajduje w sprawie zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a. W tej sytuacji – według Dyrektora ZZ - wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej stało się niezbędne nie tylko w celu przymuszenia Skarżącej do dalszej realizacji obowiązków zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska).

Organ I instancji zasygnalizował także, że wziął pod uwagę art. 189e k.p.a., jednak Skarżąca nie wskazywała w trakcie prowadzonego postępowania, by wystąpiły nieprzewidywalne, nadzwyczajne okoliczności (siła wyższa), na które nie miała wpływu. Wyraził również pogląd, że brak danych w ewidencji gruntów i budynków nie stanowi przeszkody w uzyskaniu nowego pozwolenia wodnoprawnego.

W odwołaniu z dnia 8 lipca 2025 r. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów, w szczególności poprzez:

a) pominięcie i niedostateczne zbadanie podnoszonych przez Gminę, obiektywnych i od niej niezależnych okoliczności, które uniemożliwiły terminowe uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, w tym przede wszystkim faktu prowadzenia na szeroką skalę inwestycji o znaczeniu krajowym (budowa drogi ekspresowej [...] ) oraz jej bezpośredniego wpływu na stan stosunków wodnych i własnościowych na terenie zlewni;

b) oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na fakcie braku formalnego dokumentu (pozwolenia wodnoprawnego), przy jednoczesnym zignorowaniu faktu, iż Gmina podejmowała i podejmuje wszelkie możliwe i racjonalne działania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co świadczy o braku jej winy i należytej staranności;

2) art. 8 § 1 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 11 k.p.a. poprzez wymierzenie Gminie, będącej jednostką samorządu terytorialnego realizującą zadania publiczne, dolegliwej kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak pozwolenia wodnoprawnego nie jest wynikiem zaniedbania, lecz obiektywnych trudności, a sama Gmina działała transparentnie, informując organ o problemach i uiszczając należną opłatę zmienną, co powoduje, że działanie organu podważa zaufanie do jego działań jako racjonalnych i sprawiedliwych;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że:

a) waga naruszenia prawa nie jest znikoma - podczas gdy naruszenie ma charakter czysto formalny, nie spowodowało negatywnych skutków dla środowiska (charakter odprowadzanych wód nie uległ zmianie), a Gmina uiściła opłatę zmienną, rekompensując korzystanie z wód;

b) Gmina nie zaprzestała naruszania prawa - podczas gdy organ zastosował nierealistyczną i niewykonalną dla podmiotu publicznego wykładnię pojęcia "zaprzestanie naruszenia", ignorując fakt, że Gmina, jako podmiot zobowiązany do odbioru wód opadowych i roztopowych, nie ma faktycznej możliwości zaniechania tej usługi, a pojęcie to należy interpretować jako podjęcie wszelkich możliwych działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, co Gmina czyni;

2) art. 189e pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż wskazane przez Gminę okoliczności związane z budową drogi [...] i jej konsekwencjami (zmiana stosunków wodnych, struktury własnościowej gruntów, konieczność budowy nowej infrastruktury) noszą znamiona zdarzenia zewnętrznego, którego Gmina nie mogła przewidzieć i którego skutkom nie mogła zapobiec, a które uniemożliwiło jej dochowanie obowiązku w ustawowym terminie.

W motywach odwołania wskazano, że stanowisko o obiektywnym charakterze administracyjnej kary pieniężnej, choć formalnie prawidłowe, to w odniesieniu do realiów sprawy jest niesprawiedliwe i stanowi wynik błędnej wykładni przepisów k.p.a., w szczególności w zakresie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Organ I instancji, jak twierdzi Gmina, nie wziął pod uwagę tego, że opóźnienie w uzyskaniu pozwolenia miało charakter obiektywny i niezależny od Gminy, a nadto podejmowane były realne i niezwłoczne działania zmierzające do uregulowania sytuacji formalnoprawnej. Otóż Skarżąca wyjaśniała, iż kluczową przeszkodą jest realizacja inwestycji w postaci budowy drogi ekspresowej [...] wraz z węzłem [...] . Inwestycja ta – jak zauważono w odwołaniu - w sposób fundamentalny i dynamiczny zmienia zarówno stosunki wodne w zlewni, jak i strukturę własnościową gruntów. W takiej sytuacji złożenie wniosku o wydanie pozwolenia byłoby nieracjonalne, gdyż brak jest możliwości sporządzenia wiarygodnego operatu wodnoprawnego. Wskazano także na nieadekwatną do sytuacji wykładnię art. 401 u.p.w. Wynikać ma to z tego, że nie chodzi tu o pojedyncze, nieuregulowane działki, lecz o systemową, trwającą transformację całego obszaru zlewni, zainicjowaną i prowadzoną przez podmioty trzecie (GDDKiA - wykonawcę [...] ).

Podkreślono w odwołaniu również, że nie uwzględniono aktywnego udziału Gminy w działaniach zmierzających do rozwiązania problemów infrastrukturalnych, co jest warunkiem sine qua non dla przygotowania rzetelnego operatu. Świadczy to o najwyższej staranności Gminy i poczuciu odpowiedzialności.

Według Skarżącej, Dyrektor ZZ dokonał wadliwej oceny przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim błędnie uznał, że waga naruszenia nie jest znikoma. O wadze naruszenia – zdaniem Skarżącej - nie decyduje abstrakcyjnie ranga chronionego dobra, lecz konkretne skutki danego czynu. Tymczasem w niniejszej sprawie naruszenie ma charakter wyłącznie formalny, ponieważ odprowadzane są te same wody opadowe, z tej samej zlewni, co w okresie posiadania ważnego pozwolenia. Ponadto nie doszło do pogorszenia stanu środowiska, zwiększenia ładunku zanieczyszczeń, ani żadnej innej negatywnej konsekwencji ekologicznej. Co więcej. Gmina dobrowolnie uiściła opłatę zmienną w wysokości 12.929 zł.

Podniesiono również, że zbyt formalistycznie zinterpretowano pojęcie "zaprzestania naruszania prawa", wiążąc je z całkowitym zaprzestaniem odprowadzaniem wód opadowych. W ocenie Skarżącej, takie podejście jest nieracjonalne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Otóż odprowadzanie wód opadowych jest zadaniem własnym Gminy, a także warunkuje bezpieczeństwo mieszkańców i mienia. Zatem prawidłowa, celowościowa i systemowa wykładnia pojęcia "zaprzestania naruszenia" musi prowadzić do wniosku, że chodzi o podjęcie wszelkich możliwych działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a takowe zostały podjęte. Dlatego też – w opinii Skarżącej - obie przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zostały spełnione, a organ powinien był odstąpić od wymierzenia kary i poprzestać na pouczeniu.

Niezależnie od powyższego, według pełnomocnika Gminy - organ powinien był rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność Gminy. Mianowicie budowa drogi ekspresowej [...] stanowi zdarzenie zewnętrzne, którego Skarżąca nie mogła przewidzieć, a które stanowi przeszkodę dla sporządzenia rzetelnego operatu. Inwestycja ta wpływa dynamicznie na zmianę: hydrologii zlewni, strukturę własnościową oraz infrastrukturę techniczną. Ponadto wyklucza ona możliwość dokonania uzgodnień. W tym zakresie dodano, że Gmina nie może uzyskać pozwolenia na system, którego kluczowe elementy są poza jej kontrolą, w fazie budowy przez podmiot trzeci.

W tej sytuacji zdaniem pełnomocnika Gminy, nałożenie kary w wysokości ponad 64.000 zł jest działaniem rażąco nieproporcjonalnym. Kara w tym przypadku nie pełni bowiem funkcji prewencyjnej, ani kompensacyjnej, a staje się wyłącznie bezrefleksyjną represją. Nie uwzględniono, że brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie był skutkiem zaniechań po stronie Gminy, lecz wynikał z okoliczności całkowicie od niej niezależnych, związanych z realizacją inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym przez inny podmiot publiczny. Zatem doszło do kolizji dwóch istotnych interesów publicznych — ochrony wód oraz rozwoju infrastruktury drogowej. Gmina znalazła się w sytuacji przymusowej, w której pomimo dołożenia należytej staranności, nie miała faktycznej możliwości uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego w wymaganym terminie.

Dyrektor RZGW nie uwzględnił argumentacji odwołania i decyzją z dnia 9 września 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podzielono stanowisko organu I instancji, że Gmina korzystając z usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., zobligowana jest do posiadania pozwolenia wodnoprawnego, o czym stanowi art. 389 u.p.w. Ponieważ dotychczasowe pozwolenie wygasło z dniem 1 grudnia 2023 r., a Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie kolejnego pozwolenia, to odprowadzając wody opadowe do [...] naruszyła wspomniany art. 389 u.p.w. Zwrócono następnie uwagę na doniosłość operatu wodnoprawnego w procesie ubiegania się o pozwolenie wodnoprawne, który pomimo swej specyfiki podlega ocenie przez organ administracji. Następnie Dyrektor RZGW wyraził stanowisko, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny. Wynika z niego, że Gmina miała obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co powinna uczynić z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym tak, aby było możliwe uzyskanie kolejnego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego. Organ odwoławczy dostrzegł, że Skarżąca w odwołaniu podniosła, że odprowadza te same wody opadowe z tej samej zlewni. W tej sytuacji – zdaniem Dyrektora RZGW - przedłożony operat wodnoprawny jako załącznik do wcześniejszego wniosku zawierałby aktualne dane. Zatem brak pozwolenia może świadczyć o niedopełnieniu obowiązków przez Gminę, a nie o obiektywnej niemożności jego uzyskania. Zaznaczył, że jeśli doszłoby do zmiany, np. w zakresie wpływu na środowisko, to można dokonać zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślił przy tym, że zmiana struktury własnościowej gruntów nie może być powodem pominięcia procedury wodnoprawnej. Udział natomiast w spotkaniach z poszczególnymi podmiotami administracji publicznej jest cennym elementem współpracy, ale nie zwalnia z obowiązku podejmowania konkretnych działań administracyjnych, takich jak złożenie wniosku o pozwolenie wodnoprawne. Aktywność Gminy w kontaktach z instytucjami nie może być więc traktowana jako substytut działań formalnych. Z kolei zasada pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) nie chroni strony przed konsekwencjami braku realizacji obowiązków ustawowych. Przepis art. 472aa u.p.w. wskazuje na brak wymaganego pozwolenia jako przesłankę wymierzenia kary administracyjnej, która nie jest uzależniona od jakiejkolwiek przyczyny. Oznacza to, że co do zasady art. 472aa u.p.w. ma zastosowanie w każdym przypadku korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Trudności organizacyjne, techniczne, czy proceduralne nie mogą więc stanowić podstawy do uchylenia obowiązku uzyskania pozwolenia. Zwrócono przy tym uwagę, że Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, realizująca zadania publiczne, powinna być wzorem przestrzegania prawa.

Dyrektor RZGW zgodził się również z organem I instancji, iż nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wyjaśniając to stanowisko stwierdził, że za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Dodał przy tym, że przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W tym kontekście – według organu odwoławczego - nie można mówić o znikomości przedmiotowego naruszenia, bowiem odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód może naruszać dobra podlegające ochronie, zarówno w sensie środowiskowym, jak i prawnym. Wody opadowe i roztopowe, szczególnie te spływające z powierzchni utwardzonych (np. dróg, parkingów, terenów przemysłowych), mogą zawierać szereg zanieczyszczeń: metale ciężkie, wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, mikroplastik, substancje ropopochodne. Ich niekontrolowane odprowadzanie do wód powierzchniowych może prowadzić do: degradacji jakości wód, zagrożenia dla organizmów wodnych, utraty różnorodności biologicznej, akumulacji toksyn w ekosystemie. Podkreślono, że w I kwartale 2024 r. odprowadzono 17.238 m3 wód opadowych. Dyrektor RZGW stanął na stanowisku, że pozwolenie nie jest jedynie dokumentem formalnoprawnym, gdyż określa kluczowe kwestie związane z korzystaniem z wód. Ponadto procedura poprzedzająca jego wydanie pozwala na ocenę wpływu danej działalności pod kątem jej oddziaływania na środowisko. Nie można jej natomiast dokonać poza procedurą, a więc nie można stwierdzić, czy odprowadzanie wód opadowych negatywnie oddziałuje, czy też nie bez wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Ponadto pozwolenie wodnoprawne pozwala nadzorować odprowadzanie wód opadowych. W dalszej kolejności przywołano art. 414 ust. 2 i 3 u.p.w. Przepisy te – jak wyjaśnił organ odwoławczy – zabezpieczają interesy podmiotu korzystającego z wód, pod warunkiem wystąpienia z wnioskiem, przed wygaśnięciem obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec braku takich działań Gminy przyjęto, że nie dołożyła ona należytej staranności przy prowadzeniu swych spraw. Naruszenia tego nie można uznać za incydentalne i usprawiedliwione także z racji na to, że odprowadzenie wód opadowych bez pozwolenia jest realizowane od 21 miesięcy. Ponadto wyjaśniono, że skoro nie zachodzi "znikomość naruszenia", to Dyrektor ZZ nie miał obowiązku odnoszenia się do przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa", której mimo to w swoich rozważaniach nie pominął. Podzielono ocenę organu I instancji, że okres I kwartału 2024 r. jest okresem zamkniętym, a działalność Gminy jest oceniana za konkretny, kwartalny przedział czasowy, a nie jako ciągłość jej zachowania w dłuższym okresie. Z tego też względu w tego rodzaju przypadkach nie można mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa. Dodał, że obowiązek Gminy polegający na odprowadzaniu wód opadowych, nie może być traktowany jako okoliczność łagodząca, ponieważ realizacja tego obowiązku musi odbywać się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z poszanowaniem zasad legalnego korzystania z wód.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a. Twierdzenie to uzasadnił tym, że inwestycja budowy [...] była planowana z dużym wyprzedzeniem, a jej przebieg i zakres były znane organom samorządowym, co pozwalało na odpowiednie przygotowanie działań formalnych, w tym uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast zmiany w strukturze własnościowej gruntów oraz układzie hydrologicznym nie nastąpiły nagle, lecz były efektem procesu inwestycyjnego, w którym Gmina aktywnie uczestniczyła. Okoliczności te – według Dyrektora RZGW – nie pozwalają na przyjęcie wystąpienia siły wyższej.

W skardze z dnia 16 października 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Gminy zarzucił decyzji Dyrektora RZGW naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów, w szczególności poprzez pominięcie i niedostateczne zbadanie podnoszonych przez Gminę, obiektywnych i od niej niezależnych okoliczności, które uniemożliwiły terminowe uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, przede wszystkim faktu prowadzenia inwestycji o znaczeniu krajowym (budowa drogi ekspresowej [...] ) i jej bezpośredniego wpływu na stan stosunków wodnych na terenie zlewni;

2) art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez wymierzenie Gminie będącej jednostką samorządu terytorialnego realizującą zadania publiczne, dolegliwej kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak pozwolenia wodnoprawnego nie był wynikiem zaniedbania, lecz obiektywnych trudności, a sama Gmina działała transparentnie, informując organ o problemach i uiszczając należną opłatę zmienną, co podważa zaufanie do działań organu;

3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, o których mowa w tym przepisie;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wobec tych zarzutów Skarżącaego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze zawarto ponadto żądanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci umowy nr [...] - na okoliczność zawarcia umowy o wykonanie operatu wodnoprawnego.

W uzasadnieniu skargi posłużono się argumentacją, która prezentowana była w toku postępowania, a także w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono, że w 2024 r. Gmina nie mogła znaleźć wykonawcy operatu wodnoprawnego. Odmowa uzasadniana była tym, że: w terenie były prowadzone prace związane z przemieszczaniem mas ziemnych; znaczna część działek została przejęta ZRID-em; teren został oznakowany jako plac budowy z zakazem wstępu, stąd brak możliwości wykonania jakichkolwiek pomiarów; wody ze znacznych, ale nieokreślonych wtedy dokładnie terenów miały być zagospodarowane przez wykonawcę drogi ekspresowej i skierowane do innego odbiornika niż w poprzednim pozwoleniu. Dopiero we wrześniu 2025 r. jeden z podmiotów podjął się realizacji wspomnianego zadania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii wniosku o przeprowadzenie dowodu z umowy na wykonanie operatu wodnoprawnego wyraził stanowisko, że pozostaje ona bez znaczenia dla sprawy. Przystąpienie do jego sporządzania stanowi bowiem wyłącznie podjęcie działań przygotowawczych do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora RZGW dotycząca nałożenia na Gminę pieniężnej kary administracyjnej określonej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w. Została ona wymierzona Gminie w związku z korzystaniem w I kwartale 2024 r. bez pozwolenia wodnoprawnego z usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Zasadniczy spór dotyczy tego, czy realizacja inwestycji w postaci drogi ekspresowej [...] stanowi okoliczność, którą należy traktować w kategoriach zdarzenia nadzwyczajnego i niezależnego od Skarżącej. W konsekwencji, czy zwalnia to Gminę z obowiązku wystąpienia z wnioskiem na tyle wcześniej, aby uzyskać stosowne pozwolenie wodnoprawne, jeszcze przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego obowiązującego do 1 grudnia 2023 r. W dalszej kolejności zajęcia stanowiska wymaga kwestia, czy w takiej sytuacji zachodzą podstawy do uznania, że Skarżąca nie podlega ukaraniu (art. 189e k.p.a.) lub odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Przystępując do rozważań wpierw należy odpowiedzieć na pytanie, czy Gmina dopuściła się deliktu administracyjnego. W tej materii należy wskazać, że w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. usługą wodną jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei art. 389 pkt 1 u.p.w. wymaga pozwolenia wodnoprawnego dla korzystania z usług wodnych. Ustawodawca przewidział, że korzystanie z wód wbrew art. 389 u.p.w. bez wymagane pozwolenia wodnoprawnego podlega administracyjnej karze pieniężnej (art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w.). Jej wysokość określana jest w oparciu o art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w. Według tego przepisu wysokość administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.

Wyjaśnić należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Sama ustawowa groźba nałożenia kary pieniężnej dyscyplinuje podmioty obowiązane, toteż przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. uchwała NSA z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16, LEX nr 2039440). Skoro odpowiedzialność deliktowa zagrożona administracyjną karą pieniężną jest odpowiedzialnością obiektywną, to sam fakt naruszenia prawa stanowi wystarczającą przesłankę jej aktualizacji. Oznacza to, że nieznaczna ranga powinności, jak też nieznaczny charakter jej naruszenia per se nie prowadzą do zniesienia odpowiedzialności deliktowej (R. Zawłocki, Pojęcie i istota deliktu administracyjnego, Monitor Prawniczy 2018/1, s. 8 za A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 189b).

Odnosząc to do kontrolowanej sprawy bezspornym jest, że Gmina w I kwartale 2024 r. korzystała z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu - za pośrednictwem wylotów W-1 w km 21+530 oraz W2 w km 21+505 do wód rzeki [...] - wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Nie jest kwestionowane przez Skarżącą również to, że w okresie tym nie dysponowała ważnym pozwoleniem wodnoprawnym. Oznacza to, że Skarżąca dopuściła się deliktu administracyjnego opisanego w art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w. Podkreślić w tym miejscu należy, iż odpowiedzialność ta jest niezależna od poziomu zawinienia Gminy, czy jej staranności w dążeniu dla pozyskania "nowego" pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego wszelkie okoliczności podnoszone przez Skarżącą pozostają bez znaczenia dla faktu wystąpienia deliktu administracyjnego.

Szerszych rozważań wymaga natomiast to, czy nie zaistniały przesłanki warunkujące odstąpienie od wymierzenia karu i poprzestania na pouczeniu. Instytucja zawarta w art. 189f k.p.a. jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie.

W myśl art. 189f § 1 k.p.a. odstąpienie od wymierzenia karu i poprzestaniu na pouczeniu jest możliwe, gdy:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Podkreślić należy przy tym, że dla odstąpienia od orzeczenia kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki "znikomej wagi naruszenia" i "zaprzestania naruszenia prawa" muszą wystąpić łącznie (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 774/22, LEX nr 3898193).

Z oczywistych przyczyn pod uwagę mogą być wzięte jedynie przesłanki opisane w pkt 1. Zajmując się pierwszą z nich, tj. "znikomością naruszenia", podnieść należy, że nie posiada ona definicji legalnej. Niemniej jednak materia ta doczekała się szerokiego omówienia w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie. Tytułem przykładu przywołać należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 27 maja 2025 r. o sygn. akt III OSK 1598/23 (LEX nr 3885072). Stwierdza się w nim, że "Oceniając ziszczenie się przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd (...), że "(...) ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f; wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2544/21)."

Dokonując z tej perspektywy oceny wagi naruszenia w kontrolowanej sprawie stwierdzić należy, że nie można przyjąć, aby było ono znikome. Argumentując wspomniane stanowisko wyjść należy od art. 1 u.p.w., który zakreśla przedmiot regulacji ustawy i wskazuje, iż istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 u.p.w.) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 u.p.w. Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód, czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nielegitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając zatem wagę naruszonego przepisu, tj. odprowadzanie wód roztopowych do wód powierzchniowych bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego, a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego, należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma. Powyższe wynika również z wagi, jaką przywiązano do wody jako podstawowego dobra o charakterze publicznym i swoistej z tej perspektywy wyłączności w wielu aspektach reglamentacji wodami, zarówno gdy chodzi o korzystanie z wód, jak również zarządzania wodami oraz kształtowania i ochrony zasobów wodnych zbiorczo ujmowanego jako gospodarowanie wodami na zasadach, które określa ustawa (zob. P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2019, a także akceptujący ten pogląd wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 224/25, LEX nr 3901350).

Dodatkowo należy zgodzić się z Dyrektorem RZGW, że Gmina nie przedsięwzięła żadnych działań, aby uzyskać pozwolenie wodnoprawne przed upływem ważności "starego" pozwolenia, które umożliwiałoby legalnie odprowadzać wody opadowej do [...] . Tu przywołać należy art. 414 ust. 2 u.p.w., który wprowadza pod pewnym warunkiem swoistego rodzaju ochronę podmiotów korzystających z wód, zapewniając ciągłość legalności prowadzonej działalności. Dla skorzystania z tej ochrony koniecznym jest jednak złożenie wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który zostało wydane poprzednie pozwolenie. W tym przypadku przewiduje się również uproszczony model procedowania, gdyż do wniosku dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność (art. 414 ust. 3 u.p.w.).

Wskazanie tych uregulowań było celowe ze względu na twierdzenie Skarżącej, że odprowadza ona te same wody opadowe, z tej samej zlewni, co w okresie posiadania ważnego pozwolenia. Oznacza to, że w tej sytuacji nic nie stało na przeszkodzie, aby Gmina skorzystała z takiej możliwości, tj. procedury opisanej w art. 414 ust. 2 i 3 u.p.w. Nie podjęcie tych działań jest ewidentną oznaką braku staranności w prowadzeniu swych spraw, a wręcz należy uznać ją za zaniedbanie. Jak zasygnalizował to Dyrektor RZGW, ewentualne późniejsze zmiany m.in. w zakresie wpływu na środowisko lub interesy osób trzecich, mogą być podstawą do zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Co istotne, wystąpienie zmian w obszarze zlewni czynników warunkujących udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie powodują jego automatycznego wygaśnięcia. Zatem istnieje możliwość dostosowania pozwolenia do aktualnych warunków, jeżeli te będące podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego uległy zmianie.

Jak wskazuje Skarżąca, odprowadzanie wód opadowych należy do jej zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.). Dysponowanie więc aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym jest nie tyle jej prawem, a wręcz obowiązkiem, gdyż tylko wtedy może legalnie realizować przypisane jej zadania. Skarżąca nie może oczekiwać odmiennego podejścia organów administracyjnych do oceny naruszenia Praw wodnego z racji na to, że jest jednostką samorządu terytorialnego. Zgodzić się należy z Dyrektorem RZGW, że od tego rodzaju podmiotów należy właśnie oczekiwać należytej staranności i działań wyłącznie zgodnych z prawem.

Reasumując jeszcze raz należy stwierdzić, że naruszenie prawa, jakie zaistniało w kontrolowanej sprawie, nie może być uznane za znikome. Zgodzić się należy z Gminą, że budowa drogi ekspresowej [...] jest pewnym utrudnieniem przy sporządzeniu operatu wodnoprawnego, który jest wymagany przy ubieganiu się o pozwolenie wodnoprawne. Jednak nie jest to przeszkoda, która wykluczałaby w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym pozyskanie uprawnienia do odprowadzania wód opadowych. Należy tu wskazać również na art. 414 ust. 2 i 3 u.p.w., który pozwoliłby Gminie na legalną realizację zadania własnego. Przy ocenie "znikomości naruszenia" nie można tracić z pola widzenia, że aktualne pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z wód poprzez usługi wodne ma na celu uporządkowanie korzystania z zasobów wodnych, poddanie wstępnej (ex ante) kontroli korzystania z zasobów wodnych, tak aby zapewnić ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi. Tymczasem, bez żadnej kontroli Skarżąca w I kwartale 2024 r. odprowadziła 17.238 m3 wód opadowych. Ponadto zwrócić należy uwagę, że nie jest to jedyny okres, kiedy wspomniane wody odprowadzane były bez obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Do takiego twierdzenia uprawnia to, że załączona umowa na sporządzenie operatu wodnoprawnego podpisana została w dniu 30 września 2025 r. Zatem przynajmniej stan ten trwał przynajmniej od 2 grudnia 2023 r. do 30 września 2025 r.

Wobec powyższego, że przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie to sam fakt, że naruszenie nie miało charakteru znikomego wyklucza odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Rozważania dotyczące "zaprzestania naruszania" są zatem niecelowe w tym przypadku.

W kontrolowanej sprawie nie znajduje zastosowania również art. 189e k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Zajmując się wyjaśnieniem znaczenia pojęcia "siły wyższej" podnieść należy, iż w świetle dominującej koncepcji obiektywnej siły wyższej rozumianej jako - zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki - przyjmuje się, że przejawem takiego właśnie jej rozumienia są katastrofy żywiołowe (trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany), a ponadto, że mogą być za nią uznane także zdarzenia wywołane przez człowieka (np. działania wojenne lub gwałtowne rozruchy) oraz akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 2418/24, LEX nr 3896367).

Przypomnieć należy, że wystąpienie tej okoliczności (siły wyższej) jest również przez Gminę wiązane z budową drogi ekspresowej [...] . O ile istotnie jest to okoliczność niezależna od Gminy, to nie można przyjąć, że ma ona charakter nagły i niemożliwy do przewidzenia. Otóż Skarżąca, jako jednostka samorządu terytorialnego musiała mieć wiedzę o planach budowy wspomnianej drogi. Niemniej jednak, jak wykazano to wcześniej, przedmiotowa inwestycja nie stanowiła przeszkody dla ubiegania się przez Gminę o pozwolenie wodnoprawne. Tymczasem Gmina nie tylko nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie jej pozwolenia z odpowiednim wyprzedzeniem, ale nie złożyła go przynajmniej do 30 września 2025 r.

Konkludując przyjąć należy, że skoro Gmina w I kwartale 2024 r. odprowadzała wody opadowe do wód powierzchniowych (do rzeki [...] ) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego to naruszyła art. 389 pkt 1 u.p.w., co uzasadniało nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w. Podkreślić przy tym należy, że nie wystąpiły okoliczności, które uwolniłyby Gminę od wspomnianej odpowiedzialności. Jednocześnie przyjąć należy, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, respektując przy tym zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalony zaś w ten sposób stan faktyczny sprawy został poddany prawidłowej subsumpcji pod przywołane powyżej przepisy.

W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).