Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

U z a s a d n i e n i e:

Burmistrz M. i Gminy N. nad Notecią decyzją z dnia [...] października 2021 r., na podstawie art. 143, art. 144 ust. 1, art. 145 art. 146 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), zwanej dalej: "u.g.n.", oraz art. 75, art. 80, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 roku, poz. 735), zwaną dalej: "kpa", w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią Nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom. z 2011 r., nr [...], poz. 1207), zwaną dalej: "uchwałą Nr [...]", ustalił wobec K. Ś., zwanego dalej: "skarżącym" lub "stroną", opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Kamowo, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0599 ha, dla której Sąd Rejonowy - IV Wydział Ksiąg Wieczystych w Nakle nad Notecią prowadzi księgę wieczystą Nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz K. Ś., wskutek stworzenia w dniu [...].06.2019 r. warunków do podłączenia powyższej nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej.

Organ I instancji po przytoczeniu treści art. 143 ust. 1, 145 oraz art. 146 u.g.n., powyższe rozstrzygnięcie oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:

Rada Miejska w Nakle nad Notecią uchwałą Nr [...] ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, na 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Powyższa uchwała obowiązywała w dniu, w którym zostało wydane pozwolenie na użytkowanie kanalizacji sanitarnej.

Burmistrz M. i Gminy N. nad Notecią dokonał analizy opinii biegłego w zakresie prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości rynkowej prawa własności nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy wybrał metodę wyceny jako podejście porównawcze, gdzie zgodnie z wartością średniej arytmetycznej uzyskanej przy porównywaniu czterech nieruchomości niezabudowanych - położonych w gminie N. nad Notecią, wybranych do wyceny, wartość rynkowa prawa własności nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej wynosiła [...] zł., natomiast wartość średniej arytmetycznej po uzyskaniu przy porównywaniu czterech nieruchomości niezabudowanych - położonych w Nakle nad Notecią, wybranych do wyceny, wartość rynkowa prawa własności nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury technicznej wynosi [...] zł.

W związku z powyższym, mając na względzie treść uchwały Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią określającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej na poziomie 50% wzrostu wartości, ustalono wysokość opłaty na kwotę [...]zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucił, że organ nie zweryfikował prawidłowo działki, która jako działka rolna, wykorzystywana na cele rolne, zagrodowe, siedliskowe nie powinna zostać wyłączona z opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 u.g.n. oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:

Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2021 r., dla w/w działki. Zgodnie z operatem wartość działki [...] przed stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej wynosiła 23.600,- złotych a wartość tej działki po stworzeniu tej możliwości wynosi 24.900,- złotych, zatem wzrost wartości działki wynosi -1.300 złotych.

Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z art. 146 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W. opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W. stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

W ocenie organu, rzeczoznawca majątkowy R. S. prawidłowo sporządziła operat szacunkowy, który stanowi główny dowód w sprawie.

W operacie zastosowano podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.) i metodę porównywania parami do określenia wartości działki.

Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2901), zwanego dalej: "rozporządzeniem", przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie przed wybudowaniem i po wybudowaniu infrastruktury technicznej dokonano analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, z terenu gminy N. nad Notecią. Okresem badania objęto lata 2018-2021.

Na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie przed wybudowaniem infrastruktury technicznej analizą objęto 4 nieruchomości:

- nieruchomość położoną w Karnowie, o powierzchni 0,2212ha, sprzedaną [...] listopada 2020 roku, gdzie cena transakcyjna wyniosła 40.000,- zł,

- nieruchomość położoną w Paterku, o powierzchni 0,1044ha, sprzedaną [...] sierpnia 2020 roku, gdzie cena transakcyjna wyniosła 36.070,- zł,

- nieruchomość położoną w miejscowości P., o powierzchni 0,0959ha, sprzedaną [...] lutego 2020 roku, gdzie cena transakcyjna wyniosła 42.500,- zł,

- nieruchomość położoną w miejscowości G., o powierzchni 0,1027ha, sprzedaną [...] marca 2021 roku, gdzie cena transakcyjna wyniosła 35.000,- zł.

Na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie po wybudowaniu infrastruktury technicznej analizą objęto również 4 nieruchomości, uzbrojone w sieć kanalizacji:

-nieruchomość położoną w Karnowie, o powierzchni 0,1600ha, sprzedaną [...] października 2019 roku, gdzie cena transakcyjna wyniosła 40.000,- zł,

-nieruchomość położoną w Karnowie, o powierzchni 0,3993ha, sprzedaną [...] czerwca 2020 roku, gdzie cena transakcyjna wyniosła 107.000,- zł,

-nieruchomość położoną w miejscowości W., o powierzchni 0,1138ha, sprzedaną [...] czerwca 2020 roku, gdzie cena transakcyjna wyniosła 51.210,- zł,

-nieruchomość położoną w miejscowości W., o powierzchni 0,0758ha, sprzedaną [...] marca 2021 roku, gdzie cena transakcyjna wyniosła 30.000,- zł.

Mając powyższe na względzie, wzrost wartości rynkowej nieruchomości z tytułu wybudowania sieci infrastruktury technicznej wynosi zgodnie z operatem - 1.300,- złotych.

W opinii składu orzekającego, sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie. Rzeczoznawca wykorzystał prawidłowo zakwalifikowane do porównania nieruchomości podobne.

Organ odwoławczy uznał, że operat jest jasny, logiczny i spójny, nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. Ponadto tut. Kolegium stwierdziło, iż operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

W odniesieniu do zarzutów strony - zgodnie z art. 143 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 7 stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art.92 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z rejestrem gruntów działka numer [...] oznaczona jest jak użytek B- tereny mieszkaniowe.

Strona nie wskazała żadnego zarzutu, który mógłby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję skarżący nie podniósł nic ponad to, co przedstawił w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarówno rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja je poprzedzająca, powzięte zostały zgodnie z prawem. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi prawidłowość ustalenia opłaty adiacenckiej nałożonej na skarżącego z tytułu wybudowania kanalizacji sanitarnej.

Ustalenie opłaty adiacenckiej w konkretnej wysokości jest możliwe dopiero wówczas, jeżeli w wyniku stworzenia możliwości podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe wynika z treści stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć obu instancji art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 ugn. Zgodnie tymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, zaś ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Z przytoczonych przepisów wynika, że istotną kwestią w przedmiotowej sprawie pozostaje ustalenie, czy w wyniku realizacji sieci kanalizacji sanitarnej stworzone zostały takie warunki podłączenia do sieci, które skutkowały wzrostem wartości nieruchomości skarżącego.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

W sprawie nie jest sporne, że Gmina i M. Nakło nad Notecią w 2021 r. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej w miejscowości K., na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...].JM. Wskutek tego zostały według organu stworzone warunki techniczne do podłączenia do sieci m.in. działki nr [...]. Z tego tytułu w zakwestionowanej decyzji organ ustalił wzrost wartości dla działki nr [...] w kwocie [...]zł.

Zgodnie z kolei z art. 146 ust. 2 u.g.n. właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. W niniejszej sprawie, z informacji Prezesa Zarządu Komunalnego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Nakle nad Notecią z dnia [...] czerwca 2021 r., jasno wynika, że wybudowanie kanalizacji sanitarnej w systemie grawitacyjno-ciśnieniowym w Karnowie na podstawie decyzji nr [...] z [...] czerwca 2018 r. stworzyło techniczne warunki podłączenia m.in. działki nr [...] (k. 4 akt adm.)

W sprawie doszło zatem do stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nakle nad Notecią z dnia [...] czerwca 2019 r., w dniu [...] maja 2019 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. inwestycji wraz z kompletem wymaganych dokumentów i z dniem [...] czerwca 2019 r. nabył prawo do jej użytkowania (k. 15 akt adm.).

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości w sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy formie operatu. Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wymogi co do formy, treści, stosowanej metodologii i sposobów sporządzania operatu określa, zgodnie z delegacją zawartą w art. 156 u.g.n., zawiera rozporządzenie. W rozumieniu § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. O ile jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. to ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. O ile badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu (to organ administracyjny rozstrzyga sprawę, a nie biegły), to wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości w sposób autonomiczny dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.), merytoryczne ustalenia z niego wynikające mogą być zaś kwestionowane jedynie w drodze przedstawienia równoważnego pod względem specjalistycznym dowodu (kontroperatu), lub w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n., tj. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd potwierdza za organami obu instancji, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego nie zawiera niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia co do prawidłowości oceny dokonanej przez biegłego. Skarżący nie podniósł zresztą zarzutów w tym zakresie.

Z operatu szacunkowego wynika, że zawiera on wszystkie konieczne elementy wynikające z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, przede wszystkim z jego § 56 ust. 1. Operat określa przedmiot i zakres wyceny, jej cel, podstawy opracowania, istotne daty, opis prawny i faktyczny stanu nieruchomości, jej przeznaczenie oraz charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Biegły prawidłowo opisał rodzaj określanej nieruchomości, wybrane podejście, metodę i technikę szacowania. Wynik końcowy wyceny wraz z obliczeniami oraz uzasadnienie dokonanej wyceny również wynika z treści operatu. Jest on sporządzony w sposób przejrzysty, zawiera kompletne i spójne ustalenia co do stanu faktycznego. Nie budzi wątpliwości część charakteryzująca rynek nieruchomości podobnych, zestawienie transakcji nabywania nieruchomości podobnych, jak i część operatu przedstawiająca przyjęty sposób wyceny (podejście porównawcze, metoda porównywania parami). Nie dają się również stwierdzić "na pierwszy rzut oka" jakiekolwiek uchybienia części rachunkowej, wynik końcowy wyceny wynika zaś z przedstawionych obliczeń.

Z operatu wynika, że wzrost wartości rynkowej nieruchomości skarżącego na skutek umożliwienia przyłączenia do infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej – wyniósł [...] zł. Zgodnie z § 2 uchwały Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, wynosi 50% różnicy pomiędzy wartością przed i po wybudowaniu urządzenia. Prawidłowo zatem opłatę adiacencką ustalono w wysokości [...] zł.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Rozpoznanie sprawy było konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadniała przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.