Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w [....] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A z siedzibą w [...] (Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ odwoławczy) z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Starosty (organ I instancji) z dnia (...) lipca 2020 r. nr (...) w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Kolejnymi decyzjami z dnia (...) marca 2017 r. nr (...), z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...), z dnia (...) września 2018 r. nr (...) organ I instancji określał dla Spółki - B przy ul. [....] równoważny poziom hałasu dla pory dnia oraz dla pory nocy.

Decyzje te w wyniku odwołań Spółki zostały uchylone przez organ odwoławczy odpowiednio decyzjami z dnia (...) maja 2017 r. nr (...), z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...), oraz z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...)

Decyzją z dnia (...) lipca 2020 r. nr (...) organ I instancji działając na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2017 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - określił dla Spółki – [...] w [...] przy ul. [....] dopuszczalny poziom hałasu na kierunku występowania zabudowy podlegającej ochronie akustycznej tj., od strony północno-zachodniej i zachodniej,

- równoważny poziom hałasu dla pory dnia (przedział czasu od godz. 6:00 do godz. 22:00) LAeq D = 50 [dB],

- równoważny poziom hałasu dla pory nocy (przedział czasu od godz. 22:00 do godz. 6:00) LAeq N = 40 [dB].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że niniejsze postępowanie w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska poza teren zakładu, zostało wszczęte z urzędu na podstawie przekazanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przy piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r. sprawozdań z badań hałasu w środowisku nr (...) (dla pory dnia) i nr (...) (dla pory nocy). Pomiarów tych dokonano w obrębie najbliższej zabudowy mieszkalnej, położonej po północno-zachodniej stronie w stosunku do zakładu, po drugiej stronie drogi miejskiej przy ulicy [...], dz. nr 414/6 w [...]. Analiza wyników przeprowadzonych pomiarów wykazała, że poza terenem zakładu występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Organ I instancji wyjaśnił, że zakład zlokalizowany jest w południowej części Miasta bezpośrednio przy granicy z gminą [...], w obrębie działek ew. nr 423/14, 423/24, 423/17, 423/23, 423/16, 423/26 i 423/13, będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym Spółki. Zakład otoczony jest z dwóch stron, tj. od strony południowej i wschodniej bezpośrednio terenami rolnymi. W dalszej odległości od zakładu w kierunku południowym na terenie wsi [...], gm. [...], występuje luźna zabudowa mieszkalna i zagrodowa. Od strony północnej zakład przylega do ulicy miejskiej (ul. [...]), za którą zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Od strony zachodniej tereny Spółki graniczą bezpośrednio z obszarem, na którym zlokalizowane są obiekty produkcyjne oraz baza transportowa. Za tym obszarem występuje pojedyncza zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Wzdłuż południowego ogrodzenia zakładu przebiega granica administracyjna gminy miejskiej [...] i gminy wiejskiej [...]. Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. Burmistrz Miasta poinformował, że teren zakładu, jak również tereny otaczające zakład w granicach administracyjnych miasta [...] objęte były Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta , uchwalonym przez Radę Miejską Uchwałą nr [...] z dnia 24 września 1991 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 1991 r.), który z mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. W chwili obecnej na tym obszarze nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto pismem z dnia 13 lutego 2017 r. Wójt Gminy poinformował, że dla obszaru wzdłuż granicy miasta i gminy w miejscowości [....] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji stwierdził więc, że do kwalifikacji terenu chronionego akustycznie, tj. obszaru zabudowy mieszkaniowej występującej na kierunkach północny-zachód i zachód wzdłuż ulicy [...] oraz zabudowy mieszkaniowej położonej na terenie wsi [...], mają zastosowanie przepisy z art. 115 p.o.ś., zgodnie z którymi w razie braku planu miejscowego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.

Organ I instancji dokonał następującego ustalenia terenów podlegających ochronie przed hałasem wokół zakładu Spółki:

a) od strony północno-zachodniej, po drugiej stronie ulicy Leśnej, znajduje się sześć posesji zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, w tym jeden budynek mieszkalno-usługowy, położonymi na działkach nr ew. 416/1, 416/2, 414/10, 414/11, 414/8, 414/9 i 414/6. Zgodnie z art. 114 ust. 2 p.o.ś., jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W rozpatrywanym przypadku przeważa zabudowa mieszkalna jednorodzinna i teren ten należy sklasyfikować jako teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej,

b) od strony zachodniej, przy ul. [...], za terenem przemysłowym, znajduje się jeden budynek mieszkalny położony na działce nr ew. 423/21 bezpośrednio sąsiadującej z ul. [...]. Wjazd na posesję usytuowany jest z ul. [...]. Na ww. działce nie występują żadne budynki gospodarskie. Po przeprowadzonej analizie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tej posesji organ uznał, że teren ten należy zaklasyfikować jako teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej,

c) od strony południowej, w dalszej odległości od zakładu (powyżej 200 m), na terenie wsi [...] występuje luźna zabudowa mieszkalna zagrodowa rozdzielona gruntami rolnymi i łąkami. Na posesjach oprócz budynków mieszkalnych występują również budynki gospodarcze. Najbliższa zabudowa zagrodowa zlokalizowana jest na terenie wsi [...] (gm. [...]) na działce nr ew. 543 oraz w dalszej odległości posesje zlokalizowane na działkach nr ew. 558 i 512/5. Teren ten zakwalifikowano jako teren zabudowy zagrodowej.

Tereny bezpośrednio sąsiadujące z zakładem od strony zachodniej wykorzystywane są pod działalność przemysłową i usługową, na których nie występuje zabudowa mieszkalna (przedsiębiorstwa: (...)). Natomiast od strony południowej i wschodniej zakład otaczają tereny rolne (pastwiska i nieużytki). Zarówno tereny przemysłowe jak i tereny rolne nie są normowane pod względem akustycznym, tj. dla tego rodzaju terenów nie zostały określone dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji uznał, że w sąsiedztwie zakładu występują dwa rodzaje terenu podlegające ochronie akustycznej, dla których zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu:

1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położone wzdłuż ulicy [...], na kierunku północno-zachodnim i zachodnim (wymienione w punkcie a i b):

- dla pory dnia - 50 [dB],

- dla pory nocy - 40 [dB],

2) tereny zabudowy zagrodowej położone w kierunku południowym na terenie wsi Żółków (wymienione w punkcie c):

- dla pory dnia - 55 [dB],

- dla pory nocy - 45 [dB].

W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 28 sierpnia 2019 r. ustalono, że źródłem hałasu do środowiska są urządzenia transportujące bentonit (ładowarka), wózki widłowe, ruch samochodów ciężarowych, linia technologiczna zlokalizowana w hali produkcyjnej (działka nr ew. 423/16) wyposażona w taśmociągi, kołogniotownik, suszarnię, młyn, kruszarki, seperator wibracyjny. Źródło hałasu stanowi również linia konfekcjonująca wysuszony granulat usytuowana obok bramy wjazdowej do zakładu oraz wentylatory zlokalizowane na zewnątrz hali na jej południowej ścianie. W trakcie rozprawy administracyjnej rozpoczęły się przez akredytowane laboratorium całodobowe pomiary hałasu emitowanego z terenu zakładu. Pomiary zostały przeprowadzone w porze dnia i nocy na terenach zabudowy mieszkalnej położonej na działkach ew. nr 414/6, 414/8 i 423/21 w [...] - metodą ciągłą. Wyniki pomiarów hałasu zostały przedstawione w "Sprawozdaniu S/44/19 z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu przerobu surowców mineralnych przy ul. [...]". Pomiary wykonane w porze dnia nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w żadnym punkcie pomiarowym. Wartości pomierzonego hałasu w porze dnia wynosiły w punkcie pomiarowym P1 - 46,7 dB, P2 - 44,7 dB, P3 - 44,5 dB. Na podstawie przedłożonych wyników pomiarów hałasu organ stwierdził natomiast, że dopuszczalny poziom hałasu emitowanego z terenu zakładu został przekroczony w porze nocy:

a) na kierunku północno-zachodnim, na posesji przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach nr ew. 414/6 i 414/9 - w punkcie pomiarowym P1. Pomierzona wartość hałasu w porze nocy wynosiła 40,6 dB przy wartości dopuszczalnej wynoszącej 40 dB,

b) na kierunku zachodnim, na posesji przy ul. [...], zlokalizowanej na działce nr ew. 423/21 - w punkcie pomiarowym P3. Pomierzona wartość hałasu w porze nocy wynosiła 44,4 dB przy wartości dopuszczalnej wynoszącej 40 dB.

Pomiary wykonane w porze nocy na kierunku północno-zachodnim, na posesji przy ul. [...], zlokalizowanej na działce nr ew. 414/8 - w punkcie pomiarowym P2 wyniosły 39,5 dB, zatem nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.

Organ I instancji wyjaśnił również, że w niniejszym postępowaniu stronami postępowania poza Spółką są właściciele i współwłaściciele działek, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, a mianowicie: D.J.- właściciel działek nr ew. 414/6 i 414/9, T.G - właściciel działki nr ew. 423/21.

Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta poinformował, że dla terenów otaczających zakład, położonych na terenie miasta nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast obowiązuje Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta uchwalone przez Radę Miejską Uchwałą Nr [...] z dnia 28 grudnia 1995 r., zmienioną Uchwałą Nr [...] z dnia 10 grudnia 2009 r., Uchwałą Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2015 r., Uchwałą Nr [...] z dnia 27 sierpnia 2018 r., Uchwałą Nr [...] z dnia 4 lutego 2019 r. oraz Uchwałą Nr [...] z dnia 18 listopada 2019 r., w którym wskazano kierunki zagospodarowania dla Miasta Obszar przylegający bezpośrednio do terenu będącego własnością zakładu w studium od strony zachodniej oznaczony jest symbolem U, od strony wschodniej i północnej symbolem MN/RM.

Wraz z pismem z dnia 14 marca 2020 r. D.J. przedstawił sprawozdanie z wykonanych przez Akredytowane Laboratorium [...] z siedzibą w [....], 24- godzinnych pomiarów hałasu w dniach 18/19 lutego 2020 r. na terenie chronionym akustycznie. Pomiary wykonane w porze dnia wykazały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w badanym punkcie pomiarowym. Wartości pomierzonego hałasu w porze dnia wynosiły w punkcie pomiarowym P1 - 50,2 dB. Pomiary wykonane w porze nocnej wyniosły 47,4 dB. W dniu 26 maja 2020 r. D.J. przedłożył kolejne sprawozdanie w 24-godzinnych pomiarów hałasu wykonane przez Akredytowane Laboratorium [...] z siedzibą w [...], w dniu 5-6 marca 2020 r. na terenie chronionym akustycznie. Pomiary wykonane w porze dnia wykazały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w badanym punkcie pomiarowym. Wartości pomierzonego hałasu w porze dnia wynosiły w punkcie pomiarowym P1 - 51,3 dB. Pomiary wykonane w porze nocnej wyniosły 47,8 dB.

Biorąc pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że działalność Spółki powoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu poza jego granicami na terenach objętych ochroną akustyczną położonych wzdłuż ulicy [...] na kierunku północno- zachodnim i zachodnim w porze nocy i dnia. Na terenie zakładu w roku 2019 nastąpiła przebudowa hali produkcyjnej poprzez jej rozbudowę o część magazynową, która w sposób bezpośredni mogła spowodować zmianę warunków akustycznych, przez co wykonane uprzednio pomiary mogły być nieaktualne. Ostatnie pomiary całodobowe 2-krotnie wykonane przez akredytowane Laboratorium pomiarów i analiz hałasu [...] potwierdzają, że przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu występują w porze dnia i nocy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła:

1) naruszenie art. 115 i art. 115a ust. 1 i 3 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. - poprzez wadliwe określenie w uzasadnieniu decyzji a nie w orzeczeniu obszaru podlegającego ochronie akustycznej - wynikające z:

a) uznania za przesądzający dowód w sprawie pomiarów hałasu dokonanych na terenie, który nie stanowi - z uwagi na faktyczny sposób zagospodarowania i korzystania - obszaru ochrony akustycznej i jednocześnie do którego nie przylegają inne tereny podlegające ochronie akustycznej związanej z obiektywnie wykrytymi przekroczeniami emisji hałasu przez zakład,

b) braku przeprowadzenia przewidzianych prawem pomiarów hałasu dla obszaru mającego według organu I instancji podlegać ochronie akustycznej,

2) naruszenie art. 115a ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 6 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne i nieuprawnione stwierdzenie rzekomego przekroczenia hałasu na podstawie opracowania niestanowiącego pomiarów przewidzianych w ustawie,

3) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów, wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody wskazanych w załączniku nr 7 (punkt B 2.2) a oraz E II 2. pp. 4) poprzez:

a) oparcie decyzji na pomiarach prywatnych dokonanych na działce nr 414/6, która nie powinna stanowić obszaru ochrony akustycznej - to jest przed budynkiem nie będącym budynkiem mieszkalno-usługowym (to jest o przewadze funkcji mieszkalnej) lecz budynkiem usługowo-mieszkalnym (to jest o przewadze funkcji usługowej) zarówno w zakresie sposobu korzystania z tego budynku jak i o wyłącznie usługowym sposobie korzystania utwardzonej w całości działki gruntu,

b) nieprawidłowe wyznaczenie odległości punktu pomiarowego nr 1 od elewacji budynku,

c) zaniechanie określenia i wskazania dokładnej wysokości punktu pomiaru tła akustycznego,

4) naruszenie przepisów art. 115 p.o.ś. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i błędne przyjęcie dla potrzeb decyzji, że budynek mieszkalny położony w południowo- wschodniej części działki nr 423/21 jest terenem, który należy zakwalifikować jako teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w sytuacji, gdy teren na którym położony jest ten budynek mieszkalny nie należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., co wynika z faktycznego zagospodarowania najbliższych odległością sąsiednich terenów,

5) naruszenie przepisów postępowania - a to art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym złożenia przed organem I instancji zapowiadanego dowodu.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z art. 112 p.o.ś., ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, zmniejszanie poziomu hałasu, co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N. w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3).

Zgodnie natomiast z art. 378 ust. 1 p.o.ś., organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta.

W art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw klimatu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu dla wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów terenów. Są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (pkt 1 lit. a), pod szpitale i domy opieki społecznej (pkt 1 lit. b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (pkt 1 lit. c), na cele uzdrowiskowe (pkt 1 lit. d), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (pkt 1 lit. e), pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (pkt 1 lit. f). Co do zasady - zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W art. 114 ust. 2 p.o.ś. wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli przykładowo dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W przypadku braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 p.o.ś. nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziałuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 ustawy. W tym celu organy powinny ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepisy p.o.ś. nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu (wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1028/11).

Organ odwoławczy stwierdził, że głównymi źródłami hałasu emitowanego z terenu zakładu są urządzenia transportujące betonit (ładowarka) z placu do hali produkcyjnej, wózki widłowe, ruch samochodów ciężarowych, linia technologiczna zlokalizowana w hali produkcyjnej wyposażona w taśmociągi, kołogniotownik, suszarnię, młyn, separator wibracyjny oraz dwa wentylatory zlokalizowane na zewnątrz hali na jej południowej ścianie, zlokalizowane na działce nr 423/16. Z zalegającego w aktach raportu Nr PR/01/09/2019 - Sprawozdania S/44/19 z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu z września 2019 r. wynika, że przeprowadzone pomiary poziomu dźwięku w wyznaczonych punktach pomiarowych wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dla warunków panujących w trakcie pomiarów, w punktach pomiarowych P1 i P3, w porze nocy na poziomie 0- 4,4 dB. W sprawozdaniu wskazano, że kwalifikacja terenów pod kątem dopuszczalnego poziomu hałasu w poszczególnych punktach pomiarowych została dokonana na podstawie faktycznego zagospodarowania terenu - z uwagi na brak obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów na których wykonano pomiary. Punkty pomiarowe P1- na terenie posesji przy ul. [...], P2 - na terenie posesji przy ul [...], P3 - na terenie posesji przy ul. [...] bn, działka nr 423/21, znajdowały się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Punkty pomiarowe zlokalizowano na terenach otaczających budynki mieszkalne, na wysokości 4 m nad powierzchnią terenu, natomiast pomiary tła akustycznego wykonano w cieniu akustycznym budynków mieszkalnych, przy których wykonano pomiary właściwe. W każdym punkcie prowadzono ciągłą rejestrację poziomu dźwięku, obejmując porę dnia i nocy. Na podstawie zarejestrowanych w pamięci mierników przebiegów poziomu hałasu, określono poziom hałasu w porze nocy dla jednej najniekorzystniejszej godziny oraz w porze dnia dla ośmiu najniekorzystniejszych godzin kolejno po sobie następujących. Pomiary tła akustycznego, ze względu na brak możliwości wyłączenia zakładu pracy, wykonano w punktach zlokalizowanych w cieniu akustycznym budynków mieszkalnych, przy których wykonano pomiary właściwe. Dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynoszą; dla pory dziennej - 50 dB, a dla pory nocnej - 40 dB. Przeprowadzone pomiary wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w porze nocy, w dwóch punktach pomiarowych, natomiast poziom hałasu w porze dnia mieścił się w dopuszczalnych granicach. Z kolei ustalenie, iż doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, skutkuje wydaniem kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują na uznanie. Ustalenie, iż doszło do przekroczenia poziomu hałasu w porze nocy wynika ze sprawozdania sporządzonego na zlecenie organu, pomimo, że organ przywołuje w decyzji również dowody, pomiary prywatne, przedstawione przez stronę postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od 2017 r. Spółka po wydaniu decyzji przez organ I instancji wskazywała na wystąpienie nowych okoliczności w sprawie, co miało również wpływ na wydawanie decyzji kasacyjnych. Również obecnie wskazuje na wystąpienie nowych okoliczności. Zdaniem składu orzekającego, ponowne uchylenie decyzji z tej przyczyny wiązałoby się z ponownym przesunięciem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Przesłanką do wydania tej decyzji jest przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, jednak sama decyzja ma charakter deklaratoryjny, gdyż ustala jedynie dopuszczalny poziom hałasu- przenikającego z danego zakładu do środowiska. Decyzja ta spełnia również funkcje prewencyjne, gdyż ma na celu zapobieganie naruszaniu przez dany zakład poziomu hałasu w przyszłości. Samo ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego zakładu nie rodzi negatywnych skutków prawnych. Takie skutki w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą nastąpić dopiero w przypadku przekroczenia ustalonego poziomu hałasu po wydaniu tej decyzji. Tym samym, jeżeli w wyniku przeprowadzonych przez zakład działań, emisja hałasu ulegnie zmniejszeniu, to kwestionowana decyzji określać będzie ich dopuszczalne poziomy.

W ustawowym terminie Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości, zarzucając naruszenie: art. 115a p.o.ś.; art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1) p.o.ś.; przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów, wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, art. 15 k.p.a.; art. 6 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka uzasadniając zarzut naruszenia art. 115a p.o.ś. wskazała, że w sprawie niniejszej przeprowadzone zostały cztery pomiary hałasu, z których tylko dwa pierwsze pomiary zostały wykonane przez podmiot wymieniony w dyspozycji art. 115a ust.1 p.o.ś. Badanie z dnia 4 listopada 2016 r. wprost dokumentuje fakt, że poziom tła akustycznego jest wyższy niż określony w decyzji z dnia 29 marca 2017 r., przez co nie sposób przyjąć, że badanie to pozwala na stwierdzenie przez organ ochrony środowiska, że poza zakładem, w wyniku działalności tego zakładu, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu. W konsekwencji organ I instancji powinien był wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania - gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 115a ust. 1 p.o.ś. Natomiast badanie z dnia 24 sierpnia 2017 r. i 13 września 2017 r. zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż tło akustyczne pomiaru poziomu hałasu oddziałującego na nieruchomość składającą się z działek nr 414/6 i 414/9 (ul. Leśna) zabudowanych budynkiem usługowo - mieszkalnym - to jest punkt pomiarowy nr 3 zlokalizowano dla innej nieruchomości - to jest na działce nr 441/8 zabudowanej innym budynkiem mieszkalnym (ul. [...]) a nie w cieniu akustycznym obiektu, na który badane było oddziaływanie hałasu, tło akustyczne pomiaru poziomu hałasu oddziałującego na budynek na działce nr 423/21 - to jest punkt pomiarowy nr 8 zlokalizowano dla innej nieruchomości stanowiącej własność innego właściciela i mającej inny sposób użytkowania jako nieruchomość wykorzystywana na działalność przemysłową - to jest na działce nr 423/22 a nie w cieniu akustycznym obiektu, na który badane było oddziaływanie hałasu, zaś w pozostałym zakresie badanie nie wykazuje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Wynikiem powyższego jest, że stosownie do tego badania organ I instancji powinien był wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania - gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 115a ust. 1 p.o.ś. Dalej Spółka podniosła, że badania z dnia 24-25 lipca 2018 r., 18-19 lutego 2020 r., 5-6 marca 2020 r. nie zostały przeprowadzone przez podmiot wskazany w art. 115a ust.1 p.o.ś., a więc nie mogą stanowić podstawy dla legalnego wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz wydania decyzji. Niezależnie od powyższego, zdaniem Spółki badanie z dnia 24-25 lipca 2018 r. zostało przeprowadzone w sposób niezgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów, wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, określonymi w załączniku nr 7 do rozporządzenia, gdyż położenie punktów pomiarowych 1 i 2 jest niezgodne z tym rozporządzeniem, zaś miejsca odnośnych pomiarów tła akustycznego nie zostały wskazane ani wykazane. Wobec powyższego organ I instancji powinien był wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania - gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 115a ust. 1 p.o.ś. Wreszcie Spółka stwierdziła, że badania z dnia 18-19 lutego 2020 r., 5-6 marca 2020 r. zostały przeprowadzone w sposób niezgodny z wymogami powyższego rozporządzenia określonymi w punkcie B.2.2)a) załącznika nr 7 do rozporządzenia, gdyż z treści sprawozdania wynika wprost, że punkt P1 zlokalizowany został w odległości 2,5 m od elewacji, zaś z rozporządzenia wynika, że na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5 - 2 m od elewacji tych budynków - w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas. Ponadto przedmiotem tego badania było oddziaływanie hałasu na nieruchomość stanowiącą budynek o przeznaczeniu użytkowo - mieszkalnym z przewagą powierzchni użytkowej przeznaczonej na handel i naprawę motocykli i samochodów, zlokalizowany na działkach nr 414/6 i 414/9 jako położony w kierunku północno - zachodnim od zakładu, zaś przedmiotem decyzji jest określenie dopuszczalnego poziom hałasu "na kierunku występowania zabudowy podlegającej ochronie akustycznej, zlokalizowanej wzdłuż ul. [...] od strony północno zachodniej i zachodniej. Spółka podkreśliła, że żadne z uprzednich badań, ani z dnia 4 listopada 2016 r., ani badanie z dnia 24 sierpnia 2017 r. i 13 września 2017 r., ani badanie z dnia 24-25 lipca 2018 r. nie wskazywało w sposób wymagany p.o.ś. na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na kierunku zachodnim - to jest w kierunku istniejącej zabudowy przemysłowej w postaci bazy transportowej oraz zakładu produkcyjnego elementów metalowych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 115 p.o.ś. w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1) p.o.ś. Spółka stwierdziła, że bezspornym jest, że dla terenu zakładu oraz terenu przyległego, którego dotyczy postępowanie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. A zatem punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania - wykazane pomiarami przeprowadzonymi w sposób przewidziany prawem. Przepisy p.o.ś. nakładają na organ obowiązek konkretnego wyznaczenia obszaru analizowanego, jako obszaru, który podlega ochronie przed hałasem a następnie dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas, jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., to obowiązkiem organów administracyjnych prowadzących postępowanie jest ustalenie obowiązującego na tym terenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego w rozporządzeniu wydanym z delegacji art. 113 ust. 1 p.o.ś. Zdaniem Spółki w tych okolicznościach organy obu instancji nie określiły w sposób skonkretyzowany obszaru analizowanego ani nie dokonały oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze - poprzez dokładne określenie położenia i zasięgu obszaru z opisaniem w uzasadnieniu takiej decyzji administracyjnej rodzaju terenu i sposobu jego faktycznego zagospodarowania. W szczególności w tym zakresie nie zostały dopuszczone dowody oferowane przez Spółkę na okoliczność faktycznego sposobu użytkowania terenu. Organy obu instancji w ogóle nie wyznaczyły obszaru analizowanego i ogólnikowo posługiwały się pojęciem przedmiotowego obszaru oraz podobnie ogólnymi określeniami typu teren "w kierunku północno - zachodnim" lub "na kierunku zachodnim", nie precyzując konkretnie o jaki obszar chodzi. Organy nie wskazały granic analizowanego obszaru ani poprzez wymienienie numerów działek, które on obejmuje, ani w inny sposób (np. poprzez wskazanie ulic lub dróg zamykających ten obszar; wskazano tylko numery działek gdzie zlokalizowano punkty pomiarowe). Tym samym w ocenie Spółki zasadny jest zarzut, że organy nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Inną kwestią pozostaje, czy nieruchomości stron postępowania, z uwzględnieniem odległości pomiędzy tymi dwoma nieruchomościami i przedzielenia ich innymi nieruchomościami o innym przeznaczeniu mogą być uznane jako wspólny obszar dla którego wyznaczony może zostać przeważający rodzaj terenu, jednakże kwestii tych żaden z organów nawet nie próbował rozpatrywać i zostały one pominięte w toku postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów, wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody wskazanych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, Spółka podniosła, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o badanie z dnia 18-19 lutego 2020 r. oraz 5-6 marca 2020 r., które zostało przeprowadzone w sposób niezgodny z wymogami punktu B.2.2.).a) załącznika nr 7 do rozporządzenia co do odległości punktu P1 od ściany budynku, zaś punkt pomiarowy tła akustycznego znajdował się na wysokości kondygnacji usługowej parteru budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr 414/6 i 414/9 a nie na wysokości odpowiadającej położeniu okien kondygnacji mieszkalnej w tym budynku. Pomiar tła akustycznego nie dotyczył więc tła oddziaływującego na tę część budynku, której przeznaczenie miałaby wskazywać na ochronę akustyczną. Pomiar tła akustycznego dokonany na niższej wysokości w ocenie Spółki w oczywisty sposób nie jest miarodajny dla określenia równoważnego poziomu hałasu dla wyższej kondygnacji budynku.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Spółka stwierdziła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i jednolitymi poglądami doktryny, przyjęty w k.p.a. model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną, gdyż organ odwoławczy nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ odwoławczy odnosząc się do poszczególnych, skonkretyzowanych zarzutów odwołania wniesionego przez Spółkę dokonywał w istocie oceny decyzji organu I instancji a nie dokonywał ustalenia stanu faktycznego i subsumpcji, co przesądza, że nie dopełniony został obowiązek rozpatrzenia sprawy w całości. Ponadto w odnoszącej się do poszczególnych zarzutów odwołania części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie znalazły się żadne znamiona rozpatrzenia stanu faktycznego i subsumpcji lecz jedynie ocena decyzji I instancji dokonywana poprzez ocenę zarzutów odwołania przy użyciu wyrażeń i sformułowań wartościujących, artykułujące niezgodę z poszczególnymi zarzutami odwołania niż na merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w odniesieniu do dowodów i przepisów prawa. W szczególności organ odwoławczy nie przeprowadził merytorycznej analizy i nie dokonał rzeczywistej i merytorycznej oceny, czy przedłożone przez D.J. jako stronę postępowania prywatnie zlecone pomiary hałasu, stanowić mogą dowód w postępowaniu niniejszym oraz nie rozpatrzył, a przez to nie odniósł się merytorycznie do zarzutów Spółki, dotyczących prawidłowości wykonania tych pomiarów w zgodności z p.o.ś. i rozporządzeniem.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. Spółka wskazała, że w postępowaniu zasada ta odnosi się w szczególności do nie wypełnionego przez organy obu instancji obowiązku stosowania w pełnej treści i w pełnym zakresie norm prawnych prawa materialnego, wynikających z przepisów p.o.ś. - w tym w szczególności art. 115a ust. 1, art. 113 oraz norm prawnych wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów, wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, jak też norm proceduralnych skierowanych na wyczerpujące zebranie i wnikliwe rozpatrzenie całości materiału dowodowego. Wskazane w skardze nieprawidłowości badań znajdujące potwierdzenie zarówno w samej treści sprawozdań, jak i w przywołanych w skardze decyzjach organu odwoławczego wskazują, że do chwili obecnej nie zostało wykazane, że zakład emituje hałas ponadnormatywnie a więc postępowanie winno być umorzone i jego prowadzenie przez organy nie może być uznane za działanie na podstawie prawa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Spółka wskazała, że w toku postępowania organ I instancji milcząco i bez wyjaśnienia w decyzji pominął dowody zgłaszane na okoliczność przeważającego sposobu korzystania z terenu analizowanego. Postępowanie dowodowe w tym zakresie nie doprowadziło zatem do rozpatrzenia całego materiału dowodowego co stanowi o nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organu administracyjne w sprawie niniejszej. Jak wprost wynika z decyzji organów obu instancji, organy uchybiły obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż w szczególności i apriorycznie przyjęły bez żadnego uzasadnienia merytorycznego oraz wbrew obowiązkowi prawnemu rozpatrzenia wniosku dowodowego zgłoszonego przez Spółkę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc jednak związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia kontrolowanych decyzji organów drugiej i pierwszej instancji.

Formułując powyższe konkluzje, Sąd uwzględnił następujące argumenty i przesłanki.

Po pierwsze, wydawana na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (u.p.o.ś.) decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu ma charakter deklaratoryjny, ochronny i prewencyjny. Akt ten stwierdza jedynie, że określony podmiot korzystający ze środowiska i prowadzący zakład w rozumieniu art. 3 pkt. 48 u.p.o.ś. co najmniej jednokrotnie przekroczył poza zakładem dopuszczalne poziomu hałasu, czyli – w rozumieniu powyższego przepisu – wartości wskaźników hałasu LAeq D lub LAeq N, których wartości są określone i zróżnicowane dla pewnych rodzajów terenów zagospodarowanych faktycznie pod: a) pod zabudowę mieszkaniową; b) pod szpitale i domy pomocy społecznej; c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; d) na cele uzdrowiskowe; e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe; f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, albo dla hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne (zob. tabele nr 1 i 2 w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska).

Nie jest również kwestionowana ocena, że powyższa decyzja nie nakłada bezpośrednio na prowadzącego instalację nowych obowiązków, lecz jedynie stwierdza, że ustawowy obowiązek zachowania określonych poziomów emisji hałasu został co najmniej jednorazowo naruszony, a zatem zachodzi konieczność wydania decyzji, która ustanawia dodatkowy reżim ochronny, którego naruszenie wiąże się z sankcyjną odpowiedzialnością administracyjnoprawną (art. 298 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 315 ust. 1 u.p.o.ś.) lub odpowiedzialnością wykroczeniową (art. 337a u.p.o.ś.). Ustawowy obowiązek utrzymania poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie albo zmniejszenia poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany, wynika wprost z art. 112 w zw. z art. 138 ust. 1 u.p.o.ś.

Po drugie, w świetle normy rekonstruowanej na podstawie art. 115a ust. 1 oraz ust. 3-5 u.p.o.ś. należy przyjąć, że już samo stwierdzenie przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu nakłada na ten organ obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W toku tego postępowania następuje weryfikacja prawidłowości przeprowadzenia pomiarów oraz ich wyników oraz poczynienie ewentualnych dalszych ustaleń faktycznych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim konieczne jest ustalenie, czy stwierdzone poza zakładem przekroczenia rzeczywiście odnoszą się do terenów objętych z mocy ustawy ochroną akustyczną oraz czy będący podstawą wszczęcia postępowania pomiar wartości wskaźników hałasu na powyższych terenach przekracza dopuszczalne poziomy hałasu w decybelach. W tym zakresie właściwe organy muszą uwzględnić określone w cyt. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. kategorie terenów chronionych: 1) strefa ochronna "A" uzdrowiska; 2) tereny szpitali poza miastem; 3) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 4) tereny zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; 5) tereny domów opieki społecznej; 6) tereny szpitali w miastach; 7) tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego; 8) tereny zabudowy zagrodowej; 9) tereny rekreacyjno-wypoczynkowe; 10) tereny mieszkaniowo-usługowe; 11) tereny w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców, oraz powiązane z nimi wartości dopuszczalnych poziomów akustycznych.

Zgodnie z art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc tak jak w przedmiotowej sprawie – oceny, czy teren należy do rodzajów terenów chronionych akustycznie (terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś.), właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, przy czym, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

Po trzecie, skoro w chwili wszczęcia postępowania właściwy organ ochrony środowiska dysponuje już wynikami pomiarów poziomu hałasu na określonym obszarze (co do skonkretyzowanego terenu) i stwierdza, że poza zakładem w tym obszarze zostały przekroczone dopuszczalne poziomy akustyczne, to niezależnie od późniejszej weryfikacji (pozytywnej albo negatywnej) procedury pomiaru, jego wyników oraz kwalifikacji terenów ochrony akustycznej, konieczne jest, aby będący konsekwencją powyższego wyjściowego pomiaru krąg stron postępowania (co do zasady podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania akustycznego zakład) pozostał zachowany do zakończenia postępowania. Oczywiście pomiary lub ustalenia weryfikacyjne w toku postępowania mogą doprowadzić organ do wniosku, że pewne podmioty nie powinny być stronami postępowania, jednak ostatecznie o takiej kwalifikacji powinna rozstrzygać decyzja kończąca postępowanie w danej instancji. Podmioty uznane na podstawie wyjściowego pomiaru (o którym mowa w art. 115a ust. 1 u.p.o.ś.) za strony powinny zachować status strony w toku postępowania, aby mieć możliwość czuwania nad prawidłowością weryfikacji kwalifikacji terenu oraz ustalonych poziomów hałasu. Nie jest zatem prawidłowa praktyka wielokrotnego zmieniania kręgu stron w zależności od kolejnych wyników pomiarów weryfikujących pierwotne wyniki pomiarowe. Może się bowiem okazać, że pozbawienie danego podmiotu statusu strony jest konsekwencją błędnej kwalifikacji terenu w świetle kategorii terenów ochrony akustycznej lub błędów w zakresie oceny nowych wyników pomiarowych.

W związku z powyższymi uwagami należy stwierdzić, że kontrolowane organy wielokrotnie zmieniały katalog stron w toku postępowania, wskazując jako podstawę wyniki nowych (weryfikujących) pomiarów akustycznych. Doprowadziło to ciągłej zmiany kręgu stron postępowania (zob. k. 3, k. 8, k. 10-13, k. 40-52, k. 59, k. 65), w oderwaniu od ustalonego pierwotnie na podstawie wyników badań Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska opisanych w "Sprawozdaniu z badań hałasu w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń" Nr L.7072.304.2.2016 (przekazanych z pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. – zob. k. 1 i n. akt administracyjnych). Takie podejście organów było nieprawidłowe jako naruszające art. 28 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 1 w zw. z art. 115 i art. 114 ust. 2 oraz w zw. z art. 113 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. Niewątpliwie naruszenie zasad ustalania kręgu w sprawie o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu co najmniej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Statusu strony została m.in. pozbawiona L.J., która aktywnie uczestniczyła w postępowaniu (zob. zawiadomienie Starosty [...] z dnia 21 listopada 2019 r., informujące ww. o tym, że "traci" ona status strony).

Po czwarte, Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie stanowiące podstawę wszczęcia postępowania z urzędu wyniki badań akustycznych z dnia 4 listopada 2016 r. (k. 1 i n. akt administracyjnych) zostały ostatecznie odrzucone i zastąpione nowymi badaniami z dnia 24 sierpnia 2017 r. (zob. k. 38 akt administracyjnych), wykonanymi przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Również te ostatnie badania zostały przez organy uznane za niewiarygodne. W trzeciej kolejności dopuszczono badania z dnia 24 lipca 2018 r. zakończone sprawozdaniem S/36/18 (zob. k. 63 akt administracyjnych), które również zostało odrzucone przez organy jako podstawa faktyczna wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Następnie zostały wykonane pomiary na zlecenie strony postępowania (D. J.), która wraz z wnioskami dowodowymi z dnia 14 marca 2020 r. i z dnia 26 maja 2020 r. przedłożyła sprawozdania z badań nr 2020/02/04 z dnia 24 lutego 2020 r. oraz z dnia 16 marca 2020 r. Wyniki pomiarów zawarte w powyższych sprawozdaniach zostały przez organy uznane za wiarygodne, stając się podstawą ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji (zob. s. 11-12 decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 lipca 2020 r.) oraz wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu w miarodajnych punktach pomiarowych zostały przekroczone tak w porze dziennej, jak i w porze nocnej.

Organy pierwszej i drugiej instancji nie uwzględniły, że pomiary te dotyczą wprawdzie tożsamych punktów pomiarowych i punktów tła akustycznego, jednak pochodzą z różnych dni (18-19 listopada 2019 r. co do sprawozdania z dnia 24 lutego 2020 r. oraz 5-6 marca 2020 r. co do sprawozdania z dnia 16 marca 2020 r.) oraz wykazują odmienne wartości przekroczenia: 1) 50,2 dB wobec dopuszczalnego poziomu 50 dB dla pory dziennej oraz 47,4 dB wobec dopuszczalnego poziomu 40 dB dla pory nocnej (18-19 listopada 2019 r.); 2) 51,3 dB wobec dopuszczalnego poziomu 50 dB dla pory dziennej oraz 47,8 dB wobec dopuszczalnego poziomu 40 dB dla pory nocnej (5-6 marca 2020 r.). Zagadnienia te nie zostały poddane szczegółowej analizie w kontekście oceny prawidłowości wykonania badań oraz wiarygodności ich wyników (zob. s. 11-12 decyzji z dnia 16 lipca 2020 r.).

Organ pierwszej instancji nie dokonał również szczegółowej oceny dowodowej i prawnej procesu i wyników badań wynikających ze sprawozdania S/44/19 z dnia 12 września 2019 r. Ponadto – co jest szczególnie wadliwe – nie doszło do wyjaśnienia przyczyn i skutków dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadniczej różnicy pomiędzy wynikami badań zawartych w sprawozdaniach z dnia 24 lutego 2020 r. i z dnia 16 marca 2020 r. oraz ww. sprawozdaniem z dnia 12 września 2019 r. O ile bowiem te pierwsze sprawozdania wykazują przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu tak w porze dziennej, jak i nocnej, o tyle to drugie sprawozdanie stwierdza, że w miarodajnych punktach pomiarowych doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu jedynie w porze nocnej (przekroczenia o 0,6 dB i 4,4 dB wobec wartości 40 dB – zob. s. 14 sprawozdania S/44/19 z dnia 12 września 2019 r.).

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że kontrolowane organy obydwu instancji nie tylko nie dokonały własnych ocen dowodowych powyższych sprawozdań pomiarowych, stanowiących podstawę ustaleń faktycznych oraz zastosowania regulacji wynikającej z art. 115a u.p.o.ś., na tle całokształtu zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), lecz przede wszystkim nie przeprowadziły szczegółowej oceny prawnej zachowania warunków prawidłowości przeprowadzenia pomiarów akustycznych oraz ustalenia końcowego wyniku pomiarowego. Warunki te wynikają zasadniczo z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (zob. § 10 oraz Załącznik Nr 7 do tego rozporządzenia - "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego"), z uwzględnieniem art. 12 ust. 1 u.p.o.ś., ustanawiającego zasadę stosowania przez podmioty korzystające ze środowiska oraz organy administracji metodyk referencyjnych, jeżeli metodyki takie zostały określone na podstawie ustaw (z zastrzeżeniem ust. 2 art. 12). Uwzględnieniu powinny podlegać także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji.

Powyższe ustalenia Sądu dają podstawę do wyrażenia oceny, że w sprawie – na tle ustaleń faktycznych co do ostatecznego zakresu i wartości przekroczeń dopuszczalnych poziomów akustycznych w terenach ochrony akustycznej oraz wyznaczenia obszaru oddziaływania akustycznego instalacji zakładu – doszło także do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Niepełne i niespójne (a przez to wadliwe) są w związku z powyższymi wadami również uzasadnienia kontrolowanych decyzji tak w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie można było także nie zauważyć zasadniczej wady uzasadnienia (mającej wpływ na prawidłowość osnowy wydanego rozstrzygnięcia – zob. poniżej) zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Organ ten nie zważając na ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji (oparcie podstawy faktycznej wydanej decyzji na sprawozdaniach z dnia 24 lutego 2020 r. i z dnia 16 marca 2020 r., które stwierdziły przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w porze dziennej i nocnej), ostatecznie oparł swoje ustalenia faktyczne jedynie na sprawozdaniu S/44/19 z dnia 12 września 2019 r. (zob. s. 4-5 decyzji odwoławczej z dnia [...] listopada 2020 r.), formułując końcowy wniosek (zgodny z powyższym sprawozdaniem), że w sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu tylko w porze nocnej. Utrzymując zatem decyzję organu pierwszej instancji, skarżony organ nie wyjaśnił nie tylko z czego wynika odmienna ocena całości materiału dowodowego, lecz także nie wyciągnął konsekwencji materialnoprawnych z tak dokonanej, odmiennej oceny dowodów w sprawie. Oznacza to naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a.

W ponownym postępowaniu konieczne będzie także szczegółowe omówienie wszystkich dopuszczonych dowodów z badań akustycznych z punktu widzenia zasadniczego wymogu wynikającego z art. 115a u.p.o.ś. Przepis ten statuuje bowiem zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do przeprowadzania lub zlecania pomiarów zmierzających do ustalenia, czy doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem na obszarach ochrony akustycznej, o których mowa w art. 113 ust. 2 u.p.o.ś. Pomiary zachowania dopuszczalnych poziomów mogą być bowiem dokonywane przez organy właściwe w sprawie (także za pośrednictwem organów specjalistycznych – np. Inspekcji Ochrony Środowiska lub biegłych), pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia.

Po piąte, Sąd stwierdza, że prawidłowe zastosowanie regulacji wynikającej z art. 115a u.p.o.ś. wymaga szczegółowej deklaratoryjnej konkretyzacji rodzaju i zakresu obowiązku ustawowego, który został już naruszony (art. 112 u.p.o.ś.).

W świetle art. 115a ust. 1 i 3 u.p.o.ś. konieczne jest zatem stwierdzenie rodzaju dopuszczalnego poziomu hałasu (przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N), który został przekroczony, oraz wtórne określenie obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do znajdujących się wokół zakładu rodzajów terenów ochrony akustycznej, a więc wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. terenów, na które zakład oddziałuje akustycznie. Nie jest zatem wystarczające jedynie określenie obowiązujących poziomów dla pory dziennej lub nocnej. Obowiązkiem organów orzekających w sprawie jest także szczegółowe określenie nieruchomości stanowiących tereny ochrony akustycznej w związku z działalnością zakładu.

W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie skonkretyzowały w osnowie decyzji terenu ochrony akustycznej w rozumieniu wyżej wskazanym (przez wskazanie skonkretyzowanych nieruchomości). Ponadto między sentencją a uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego zachodzi sprzeczność. O ile organ pierwszej instancji określił dopuszczalne poziomu hałasu dla pory dziennej i pory nocnej (w związku z przyjętymi ustaleniami – zob. uwagi powyżej), o tyle organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo iż w uzasadnieniu wskazał, ze przekroczenie dopuszczalnego poziomu dotyczy tylko pory nocnej. W taki wypadku organ ten powinien był dokonał reformacji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez określenie dopuszczalnego poziomu hałasu jedynie dla pory nocnej. Doprowadziło to do naruszenia art. 115a ust. 1 i 3 u.p.o.ś.

Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, należało – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (punkt drugi wyroku).