Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. i B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 18/19 w sprawie ze skargi A.S. i B.D. na bezczynność Starosty [...]w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 18/19 po rozpoznaniu skargi B.D. i A.S. na bezczynność Starosty [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...]: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do wydania aktu; II. stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądził od Starosty [...] na rzecz skarżących kwotę 614,00 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.D. i A.S. Zaskarżając wyrok w części, co do pkt III, zarzucili mu naruszenie:

1. przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że postępowanie prowadzono przewlekle ale bez rażącego naruszenia prawa,

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 149 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że nie zachodzą warunki przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie zaskarżenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazuje na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, które miałoby polegać na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a tym samym doprowadzić do nieprawidłowego ustalenia, że postępowanie prowadzono przewlekle ale bez rażącego naruszenia prawa. W istocie, skarżący kasacyjnie starają się wykazać, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Powiatu [...] nieruchomości prowadzone było od 2009 r. i wydano w nim 6 decyzji uchylających, tym samym, przewlekłość postepowania organów orzekających miała bez wątpienia, ich zdaniem, charakter rażący, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Niemniej, nie mogło ujść uwadze Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że o tej kwestii Sąd I instancji orzekł w punkcie II zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie zaskarżyli zaś tenże wyrok w części, tj. w punkcie III, w którym Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi w zakresie zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (punkt 3 i 5 skargi). Zakresem skargi kasacyjnej nie objęto natomiast wyroku w pkt II (czego, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej domagali się skarżący), tj. w części w jakiej Sąd stwierdził o przewlekłym prowadzeniu przez Starostę [...] postępowania, a przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał zatem wyroku w niezaskarżonej części wobec tego, że nie został on objęty zakresem skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym, przedstawiony zarzut nie mógł odnieść skutku, bowiem jak wspomniano we wcześniejszych rozważaniach, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie ma możliwości orzekać ponad to, co zostało w niej ujęte.

Już tylko ubocznie dodać należy, że gdyby skarżący przyjęli w ramach zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowy zakres zaskarżenia, tj. punkt II zaskarżonego wyroku, to i tak postawiony zarzut nie odniósłby zamierzonego skutku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a ponadto gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe – jak to uczynili skarżący – kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyroki NSA z 19 maja 2017 r., I OSK 2291/15; z 22 czerwca 2016 r., I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 149 p.p.s.a. Przepis ten skonstruowany jest z paragrafów oraz punktów, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazali (nawet w uzasadnieniu), o którą jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi, zaś każdy z nich stanowi odrębną zawartość normatywną. Z tego tylko powodu zarzut ten nie może być usprawiedliwiony, gdyż "Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty" (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. I OSK 2892/19, LEX nr 2751679). Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie. "Sąd kasacyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować" (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 2693/18, LEX nr 2616393). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia merytoryczną kontrolę ww. zarzutu, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Takie uchybienie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, do których naprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05 czy z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, CBOSA).

Powyższe ustalenia stanowiły zatem podstawę negatywnej oceny wskazanego zarzutu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uchybienia w konstrukcji wniesionego środka odwoławczego uniemożliwiły merytoryczne odniesienie się do przedstawionych zarzutów i tym samym skutkować musiały oddaleniem skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.