Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi Akademii [....] w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 23 kwietnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. w dniu 8 października 1997 r. wydał decyzję znak: [...] orzekającą:

← w pkt 1 o zwrocie działki nr [...] o pow. 293 nr obj. Lwh [...] obr. [...] na rzecz K.D. (s. S. i M. w całości,

← w pkt 2 o zobowiązaniu K.D. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 161 000 zł, odpowiadającej wartości nakładów poczynionych na działce po jej wywłaszczeniu,

← w pkt 3 o sposobie i terminach zapłaty w/w należności,

← w pkt 4, iż przedmiotowa decyzja stanowi podstawę ujawnienia podziału działki nr [...] obr. [...] w operacie ewidencji gruntów i księgach wieczystych.

Kwota określona w pkt 2 decyzji została rozłożona na raty - pierwsza rata w wysokości 16 100 zł powinna być wpłacona w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, natomiast pozostałą kwotę rozłożono na 9 rocznych rat po 16 100 zł , oprocentowanych według stopy kredytu refinansowego udzielanego bankom przez NBP płatnych w terminie do dnia 15 grudnia każdego następnego roku, począwszy od dnia 15 grudnia 1998 r.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia 15 grudnia 2007 r., nr[...]. Skarga na w/w decyzję Wojewody K. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Odział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 listopada 2000 r. sygn. akt. II SA/Kr 93/98, od którego rewizję nadzwyczajną wyniesioną przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalono wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt III RN 181/01. Tym samym decyzja orzekająca o zwrocie stała się ostateczna i prawomocna oraz powstało zobowiązanie do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa określonej wyżej należności.

Decyzja orzekająca o zwrocie nie została ujawniona w księgach wieczystych. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] o pow. 15,1592 ha (nie ujawniono podziału nr [...] działki nr [...] o pow. 15,1592 ha na działki: [...] o pow. 0,0293 ha i nr [...] o pow. 15,1299 ha) położona w obrębie [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Akademii [...] w K. . Żadne kwoty z tytułu wpłat nie zostały uiszczone przez K.D.

Celem wezwania zobowiązanego do wpłaty należności na rzecz Skarbu Państwa przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono, iż K.D. zmarł w H. w dniu 9 kwietnia 2005 r., co potwierdza akt zgonu wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w I. nr [...] . Ustalono ponadto, iż zmarły pozostawał w związku małżeńskim z M.D. z d. P.

W oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt [...] ustalono, iż spadek po zmarłym w dniu 9 kwietnia 2005 r. K.J.D. nabyły: M.D. , E.D, . B. i B.D. , po 1/3 części.

Mając na uwadze brak wpłaty kwoty należności wobec Skarbu Państwa wynikających z ostatecznej decyzji o zwrocie, w oparciu o przepis art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wszczęte zostało postępowanie w sprawie uchylenia z urzędu ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 8 października 1997 r. znak: [...] o czym strony zostały poinformowane pismem z dnia 7 marca 2011 r.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 8 kwietnia 2011 r. znak [...] . na podstawie art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczono o uchyleniu z urzędu ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 8 października 1997 r. znak:[...] .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż opisana wyżej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 8 października 1997 r. nr [...] nakładała na osobę otrzymującą zwrot zobowiązanie do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 161 000 zł, wskazując precyzyjnie terminy na dokonanie wpłat poszczególnych rat należności, a pomimo upływu ponad 8 lat od daty zakończenia postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych (tj. od dnia 8 października 2002 r.) nie rozpoczęto spłaty należności wobec Skarbu Państwa.

Decyzja ta została uchylona ostateczną decyzją Wojewody z dnia 24 listopada 2011 r. nr[...] . Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 marca 2012 r., znak [...] na podstawie art. 4 pkt 9b1 i art.142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) i art. 162 § 2 i 3 k.p.a. orzekł o uchyleniu z urzędu ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 8 października 1997 r. znak: [...] o zwrocie działki nr [...] o pow. 293 nr [...] obr.[...] na rzecz K.D. oraz o rozliczeniach w tego tytułu.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że w decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] szeroko wykazano wady postępowania prowadzonego przed organem I instancji dotyczące naruszenia prawa stron do zapoznania się z zebranym w postępowaniu materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji ( art. 10 Kpa) oraz wypowiedzenia się odnośnie przeprowadzonych dowodów (art. 81 w/w ustawy). Wskazane uchybienia postępowania zostały usunięte a ponowne postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego.

Przepis art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż: Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1997 r. znak: [...] orzekająca o zwrocie działki nr [...] o pow. 293 m2 położonej w obrębie [...] na rzecz K.D. , nakładała na osobę otrzymującą zwrot zobowiązanie do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 161 000 zł, odpowiadającej wartości nakładów poczynionych na działce po dacie wywłaszczenia, wskazując precyzyjnie terminy na dokonanie wpłat poszczególnych rat należności .Pomimo upływu ponad 8 lat od daty zakończenia postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych (tj. od dnia 8 października 2002 r.) nie rozpoczęto spłaty należności wobec Skarbu Państwa, a także nie podjęto czynności mających na celu ujawnienie swojego prawa własności.

Z wykładni językowej przepisu art. 162 § 2 Kpa wynika, że organ administracji publicznej jest uprawniony uchylić decyzję, w której: a) nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności, b) wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie przyjętą w komentowanym przepisie konstrukcję prawną określa się jako rodzaj zlecenia (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 2004/06: "Przepis art. 162 § 2 k.p.a. normuje tryb uchylenia decyzji wydanej z tzw. zleceniem. Możność nałożenia na stronę owych dodatkowych obowiązków musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Wypływający ze zlecenia obowiązek nie wpływa na ważność decyzji, a jest jedynie związany z jej wykonywaniem. Powinność zastosowania się do treści zlecenia zaczyna się dopiero po przystąpieniu do wykonywania decyzji. Jednocześnie cechą charakterystyczną zlecenia jest to, że wypływające z niego obowiązki wykraczają poza treść stosunku prawnego ustalonego decyzją".

"Zlecenie określane jest jako klauzula dodatkowa decyzji "której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana" a dodaje się następnie, że "zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata do jej wykonania zgodnie ze zleceniem" (...) wykonania zlecenia można żądać i je wymusić (...) Widać z tego określenia, że związanie zlecenia z decyzją następuje na innych zasadach niż w przypadku warunku, pozostającego w ścisłym związku z treścią i prawnym bytem decyzji" (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 7, 2005). Należy także przyjąć, że jeżeli przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, wówczas przepis art. 162 § 2 nie może mieć zastosowania" (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz bieżący do art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010).

Dalej organ wskazał, że zarówno pełnomocnik stron postępowania w odwołaniu od decyzji z dnia 4 maja 2011 r., jak i Wojewoda w cytowanej powyżej decyzji zauważają, iż zwrot nieruchomości na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 8 października 1997 r. znak: [...] nie mógł nastąpić "pod warunkiem" zapłaty kwoty 161 000 zł.

W piśmiennictwie zdefiniowano warunek jako "element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 7, 2005).

Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Warunek jest tu ujmowany jako element decyzji i chodzi w przepisie art. 162 § 1 pkt 2 tylko o warunek, który ma dopełnić strona. Należy przyjąć, że warunek, o którym mowa w tym przepisie, to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego (art. 89 k.c.). W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że "nie należy więc nazwy tej używać ani na oznaczenie zdarzenia przyszłego i niepewnego, ani na oznaczenie innego rodzaju postanowień czynności prawnej, ani również na określenie ustawowych przesłanek (tzw. conditiones iuris), od których zależy ważność lub skuteczność czynności prawnej" (A. Wróbel, Komentarz do art.162 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2009).

A zatem zastrzeżenie w decyzji warunku (rozwiązującego czy zawieszającego) przy nie dopełnieniu tego warunku, daje organowi administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, uprawnienie do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Sytuacja ta podlega regulacji przepisu art. 162 § 1 pkt 2 Kpa.

Natomiast niniejsza decyzja za podstawę prawną ma art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ I instancji w pełni zgadza się z twierdzeniami zawartymi w powyżej powołanym odwołaniu, iż zgodnie z art. 157 § 1 Kodeksu cywilnego: własność nieruchomości nie może być przeniesiona pod warunkiem ani z zastrzeżeniem terminu. W przedmiotowej sytuacji prawo własności nieruchomości przeszło bezwarunkowo na rzecz K.D. .

Powstało także zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym, którego możliwość powstania wynika wprost z przepisu materialnoprawnego (art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości: Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot).

Brak jest także przepisu szczególnego określającego skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, a jeżeli przepis szczególny nie określa skutków niewykonania zlecenia, wówczas można zastosować art. 162 § 2 Kpa zgodnie z którym skutkiem niedopełnienia określonej czynności będzie uchylenie decyzji (A. Matan. Komentarz do art.162 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2010).

Wobec wypełnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. niedopełniania przez adresata decyzji czynności wskazanych w treści decyzji, zasadnym stało się orzeczenie jak w sentencji.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, kompetencję do orzekania w I instancji, w miejsce Kierownika Urzędu Rejonowego, w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu posiada starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (prezydent miasta na prawach powiatu - art. 4 pkt. 9b1 w/w ustawy).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły E.D.B. i B.D. zarzucając jej naruszenie art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ostateczna decyzja o zwrocie przedmiotowej nieruchomości została wydana pod warunkiem dopełnienia określonych czynności w rozumieniu tego przepisu, jak również naruszenie art. 107 § 1 i 3 tej regulacji poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a zwłaszcza możliwości i przyczyn zastosowania i oparcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 162 § 2 powołanego kodeksu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub też o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 30 marca 2012 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie sposób podzielić stanowiska organu I instancji, jakoby w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania przepisu art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o zwrocie nieruchomości jest aktem administracyjnym konstytutywnym i rodzi bezpośrednie skutki cywilnoprawne (ex nunc - z chwilą, kiedy staje się ostateczna). Przenosi bowiem na poprzedniego właściciela albo jego następcę prawnego własność nieruchomości lub powoduje wygaśnięcie ustanowionych praw rzeczowych. Jest więc zdarzeniem prawnym ze sfery prawa cywilnego tworzącym, zmieniającym lub znoszącym określone skutki cywilnoprawne. Z momentem wydania decyzji o zwrocie własność nieruchomości wywłaszczonej przechodzi na poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercę. Również z chwilą uzyskania cech ostateczności podlega wykonaniu decyzja o zwrocie w zakresie ustalonego w niej zobowiązania pieniężnego z tytułu rozliczeń miedzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego a poprzednim właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercą. Stosownie do postanowień art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (na podstawie której to ustawy została wydana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 8 października 1997 r. nr[...] ), decyzja o zwrocie powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot nieruchomości. Zatem decyzja o zwrocie ustala zobowiązanie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym. Wierzycielem tego stosunku prawnego obligacyjnego jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, która decyzją o zwrocie została "pozbawiona" własności lub innych praw rzeczowych do nieruchomości, a dłużnikiem - stał się poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości albo jego spadkobierca, któremu została zwrócona wywłaszczona nieruchomość. Zasady rozliczeń między Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego a osobą, na rzecz której następował zwrot nieruchomości w czasie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 8 października 1997 r. nr [...] - na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - regulowały przepisy § 2-7 i 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 72, póz. 315). Przepisy te przewidywały, iż w przypadku zwrotu nieruchomości właściciel jest zobowiązany zwrócić wypłacone odszkodowanie oraz nieruchomość zamienną jeżeli była przyznana (§ 3 ust. 1). Stosownie do postanowień § 9 ust. 1 tego rozporządzenia sposób i termin zwrotu należności winna w każdym przypadku określić decyzja o zwrocie nieruchomości, przy czym roszczenia Skarbu Państwa lub gminy z tego tytułu mogły podlegać zabezpieczeniu hipotecznemu. Natomiast w razie zwłoki w uiszczaniu należności podlegających zwrotowi pobierało się odsetki na zasadach określonych w ustawie z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Ani obecna ustawa, ani obowiązująca w chwili wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 8 października 1997 r. nr [...] ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie zawierają żadnych postanowień dotyczących wykonania decyzji o zwrocie nieruchomości. Również w powołanym rozporządzeniu RM z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, rozliczeń tych kwestii, dotyczy jedynie § 9 ust. 2, który podobnie jak art. 55 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania - w razie zwłoki w uiszczaniu należności podlegających zwrotowi z tytułu rozliczeń zawartych w decyzji o zwrocie nieruchomości, nakazywał pobierać odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Należy zatem stwierdzić, iż decyzja o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach z tego tytułu podlega podobnym zasadom wykonania, jak decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Decyzja ta również bowiem statuuje obowiązki o charakterze niepieniężnym, zawierające się w rozstrzygnięciu o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela oraz ustala obowiązki pieniężne wynikające z rozliczenia wypłaconego odszkodowania. Jak już wspomniano, z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości staje się ostateczna, zgodnie z jej konstytutywnym charakterem, wywołuje określone w niej skutki prawnorzeczowe. Podobnie jak w przypadku decyzji o wywłaszczeniu, koniecznej przesłanki dla skutków prawnorzeczowych określonych w decyzji o zwrocie nieruchomości nie stanowi uzewnętrznienie nowego stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Należy podkreślić, iż decyzja o zwrocie nieruchomości w zakresie ustalenia należności wynikających z rozliczeń, o których mowa w art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 3 i 4 ww. rozporządzenia w sprawie rozliczeń, konkretyzuje cywilnoprawny stosunek obligacyjny w rozumieniu art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym wierzyciel (Skarb Państwa lub gmina) nabywa wierzytelność i może żądać od dłużnika (podmiotu, na którego rzecz został orzeczony zwrot nieruchomości) świadczenia w postaci zapłaty określonej sumy pieniężnej. Jest to więc zwykłe zobowiązanie pieniężne. Do jego wykonania i skutków niewykonania znajdują zastosowanie przepisy art. 450-486 Kodeksu cywilnego (por. prof. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot, Wydawnictwo Stowarzyszenia Notariuszy RP, Poznań - Kluczbork 1995). Natomiast "Jeżeli dłużnik nie wykonuje powyższego zobowiązania, należność określona w decyzji o zwrocie nieruchomości może zostać od niego wyegzekwowana w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, przewidzianego dla egzekucji należności pieniężnych" (por. prof. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot, LexisNexis, Warszawa 2011, Wyd. 5, s. 562), stosownie do przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. póz. 1015 ze zm.).

Należy podzielić poglądy doktryny prawa przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi dyspozycją art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są objęte sytuacje, gdy to przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2013 oraz A. Matan, Komentarz do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (por. wyrok tego Sądu z 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 668/08, teza 2 - publ.: LEX nr 595456), stwierdzając, iż: art. 162 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynność?' (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 176/09 - publ.: LEX nr 550485).

W ocenie organu II instancji przepis art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje więc zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem skutki niedopełnienia czynności polegających na zobowiązaniu osób, na rzecz których nastąpił zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do zwrotu kwoty odpowiadającej wartości nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości -stosownie do treści § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia z 16 lipca 1991 r. - określają przepisy art. 450-486 Kodeksu cywilnego oraz art. 1-66 i art. 67-115g ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, iż skoro w przedmiotowej sprawie wskazany jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania, to zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z 30 marca 2012 r. nr [...] została wydana bez podstawy prawnej, w związku z czym koniecznym było jej uchylenie i umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji - na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 105 § l Kodeksu postępowania administracyjnego (por. w tym zakresie powołany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 176/09) - w sprawie uchylenia w trybie art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 8 października 1997 r. nr[...] . W świetle powyższego należało orzec jak w sentencji.

Powyższą decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Akademia [...] w K. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji to jest:

1) art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, jakie AGH zawarło w piśmie z 22 maja 2012 roku,

2) naruszenie art. 162 § 2 k.p.a. przez jego błędną interpretację polegająca

na przyjęciu, że obowiązek zapłaty określony w decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie stanowi "zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności", o którym mowa w powołanym przepisie.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że niedopełnieniem przez stronę określonej w decyzji "czynności", jaka została zastrzeżona do jej wykonania w określonym w decyzji czasie (art. 162 § 2 kpa) są zdaniem AGH także czynności określone w punkcie 2 i 3 uchylanej decyzji tj. dotyczące zwrotu na rzecz Skarbu Pastwa kwoty 161.000,00 zł w określonych terminach.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r. l OSK 668/08, na który powołuje się skarżony organ mamy do czynienia z sytuacją, w której przepis prawa podaje skutki niewykonania zlecenia (w tamtym przypadku uchylenie decyzji), a nie możliwość (bez obowiązku) zastosowania środków prawnych (egzekucyjnych) do przymuszenia strony do wykonania zlecenia. Podobnie w podnoszonym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (l SA/Ol 176/09). Wobec tego powołane orzecznictwo nie może stanowić podstawy uzasadniającej decyzję interpretacyjną w zakresie art. 162 kpa w odniesieniu do sprawy będącej przedmiotem badania.

Orzecznictwo zna wiele przypadków, w szczególności dotyczących stosowania prawa budowlanego, kiedy niewypełnienie przez stronę zlecenia zawartego w decyzji skutkuje jej uchylenie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a; pomimo iż organ (np. nadzoru budowlanego) dysponuje możliwością przymuszenia strony do wykonania zlecenia.

W literaturze - w zakresie ustalenia istoty treści art. 162 § 2 kpa wskazuje się, że "Zlecenie określane jest jako klauzula dodatkowa decyzji, "której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana", a dodaje się następnie, że: "zlecenie nie za-wiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wy-konania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie lub nawet (jeśli to wynika z ich istoty i związku z decyzją główną) dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji"; wykonania zlecenia można żądać i je wymusić (T. Woś, Termin, warunek i zlecenie, s. 30 i 31). Widać z tego określenia, że związanie zlecenia z decyzją następuje na innych zasadach niż w przypadku warunku pozostającego w ścisłym związku z treścią i prawnym bytem decyzji. Zgodnie z art. 162 § 2, uchylenie się strony od wykonania zlecenia daje podstawę tylko do uchylenia decyzji, a nie dopuszcza możliwości jej zmiany, czyli wszczynana jest nowa sprawa dotycząca obalenia decyzji z powodu niewykonania w terminie takich czynności, które są dodatkowe w stosunku do wynikających z rozstrzygnięcia, stanowiącego załatwienie sprawy co do jej istoty." [B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2012].

Pogląd tak zarysowany oznacza, że możliwość wyegzekwowania określonego obowiązku nie wyklucza, by został on zakwalifikowany w punktu widzenia art. 162 par. 2 kpa jako "zastrzeżenie wykonania określonej czynności"

AGH w piśmie z 22 maja 2012 r. podnosiło i w dalszym ciągu podtrzymuje w tym zakresie swoje stanowisko, zgodnie z którym o możliwości zastosowania w sprawie art. 162 § 2 kpa świadczą, oprócz okoliczności wypełniających literalne warunki tego przepisu, także następujące przesłanki:

1) wystąpienie w sprawie sytuacji, w której przepisy prawa materialnego uprawniają organ administracji publicznej do określenia w decyzji administracyjnej dodatkowych obowiązków (art. 69 ust 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) tj. zwrotu na rzecz Skarbu Pastwa kwoty 161.000,00 zł w określonych terminach. Podkreślenia wymaga także fakt określenia takich obowiązków w sposób zindywidualizowany.

2) Niespełnienie zlecenia zwrotu, o jakim w punkcie 3.1 nie ma wpływu na skuteczność aktu głównego tj. zwrotu nieruchomości może tylko spowodować zastosowanie sankcji przewidzianych w samym akcie lub w ustawie, na podstawie której decyzja została wydana, bądź też zastosowanie środków egzekucyjnych (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, kpa. Komentarz. Tom II oraz Z Janowicz, kpa komentarz).

Powyższe przesądza zdaniem AGH, iż nie jest przeszkodą dla możliwości uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 162 § 2 kpa fakt, iż zwrot na rzecz Skarbu Pastwa kwoty 161.000,00 zł w określonych terminach jest zwykłym zobowiązaniem pieniężnym, a do jego wykonania i skutków niewykonania znajdują zastosowanie przepisy art. 450-486 k.c. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z l kwietnia 2008 r. VII SA/Wa 21S2/07: "Zawarte w decyzji zlecenie ustanawia pewne obowiązki dodatkowe w związku z uprawnieniami przyznanymi w decyzji. Zlecenie różni się od warunku tym, że jest to w istocie odrębny od decyzji akt, związany z decyzją tylko zewnętrznie. Niespełnienie zlecenia nie ma wpływu na skuteczność decyzji, może jedynie spowodować zastosowanie sankcji określonych w samej decyzji lub w ustawie albo zastosowanie środków egzekucyjnych").

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, z jakiego powodu możliwość egzekucji określonego obowiązku zastrzeżonego w decyzji administracyjnej wyklucza możliwość przyjęcia, że obowiązek ten stanowi zastrzeżenie o jakim mowa w art. 162 par. 2 kpa. Powołany przepis rozróżnienia takiego nie wprowadza, nie wyklucza także, aby zastrzeżenie, o jakim mowa przybierało postać obowiązku świadczenia pieniężnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Decyzja organu II Instancji jest prawidłowa, zawarte w niej rozważania prawne zasługują na aprobatę, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zawarte w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego wyrzeczenie dotyczące obowiązku zwrotu kwoty 161 000 zł, stanowiącej równowartość nakładów poczynionych na nieruchomość po dacie jej wywłaszczenia, (w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej) – jest warunkiem lub zleceniem o których mowa w art. 162 Kpa a tym samym czy uprawnia do zastosowania tego przepisu.

W pierwszej kolejności należy przytoczyć przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U.1991 nr 30 poz. 127) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. z 1991 nr 72 poz.315), na podstawie których wydana została decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 8 października 1997r., a którą na podstawie art. 162 Kpa uchylił z urzędu organ I Instancji - Prezydent Miasta K.

Zgodnie z art. 69 ustawy z 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 1). Zgodnie z ust. 2, decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Ust. 3 stanowił delegacje dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w razie zwrotu nieruchomości właściciel zwraca na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana. Natomiast zgodnie z § 4, w razie zwiększenia się wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu, właściciel zwraca kwoty nakładów na tej nieruchomości zwiększających jej wartość w chwili wydania, z wyjątkiem kosztów nakładów, z których nie może skorzystać.

§ 5 przewidywał waloryzację rozliczenia, o których mowa w § 3 i 4, natomiast § 7 rozłożenie tych należności na oprocentowane raty. § 9 natomiast stanowił, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna również określać sposób i terminy zwrotu należności (ust. 1 ) a w razie zwłoki w uiszczaniu należności podlegających zwrotowi, pobiera się odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Równocześnie wskazać należy, ze zgodnie z art. 7 powołanej wyżej ustawy, w sprawach w niej nie uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.

Zgodnie natomiast z art. 162 § 1 pkt. 2 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Natomiast zgodnie z § 2, organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie, orzeczenie to następuje w formie decyzji (§3) .

Prezydent Miasta K. (organ I Instancji) uchylając z urzędu ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 162 § 2 i § 3 Kpa.

W pierwszej kolejności zatem stwierdzić należy, ze wyrzeczenia o obowiązku zwrotu wskazanej w decyzji kwoty pieniężnej nie potraktował jako warunku o którym mowa w § 1 art. 162 Kpa, więc rozważania w tym zakresie są zbędne.

Do rozważenia zatem pozostaje czy organ I Instancji prawidłowo potraktował obowiązek zwrotu nakładów orzeczony w decyzji jako "zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności", których strona nie dopełniła w wyznaczonym terminie.

W tym miejscu wskazać należy na treść art. 107 § i § 2 Kpa, który wymienia obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, która powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. (§ 1) Nadto zgodnie z § 2 przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

Rozstrzygniecie czyli "osnowa" decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego utworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też zakończeniu postepowania w danej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, wyd. 12. Warszawa 2012). Niektóre przepisy prawa materialnego wprowadzają szczególne uregulowania co do dodatkowych, wykraczających ponad treść art. 107 KPA elementów treści decyzji (np. art. 199 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r., art. 36 ust. 1 ustawy prawo budowlane, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie są to wówczas postanowienia dodatkowe o których mowa w § 2 art. 107 Kpa, ale obligatoryjne elementy treści decyzji.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określa właśnie obligatoryjny element decyzji o zwrocie, z tym tylko że element ten jest obligatoryjny tylko wówczas gdy ze stanu faktycznego wynika, ze istnieje potrzeba takich rozliczeń. Tym samym żadne rozstrzygnięcie dotyczące rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa a właścicielem nie jest "zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności" czyli tzw. zleceniem, ale obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym brak jest podstaw do stosowania art. 162 § 2 Kpa.

Interpretacja taka jak zaprezentowana w decyzji organu I Instancji prowadziłaby do wniosków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego.

Po pierwsze uchylenie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości byłoby rażąco sprzeczne z treścią ochrony konstytucyjnej wartości jaką jest własność. Zgodnie z art. 21 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W istocie rzeczy decyzja taka jak wydana przez organ I Instancji w niniejszej sprawie, powodowałaby przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – ale ani nie w formie ustawowo uregulowanego wywłaszczenia ani też na cel publiczny, tylko na cel bliżej nieokreślony i w formie dalekiej od konstytucyjnych standardów zezwalających na pozbawienie prawa własności. Skoro bowiem już raz orzeczono o zwrocie nieruchomości, to znaczy, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu czyli w dużym uproszczeniu – zbędna na cel publiczny.

Nadto przyjęcie tej konstrukcji oznaczałoby, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przenosi prawo własności nieruchomości niejako warunkowo i czasowo – pod warunkiem terminowego uregulowania wszystkich rozliczeń ze Skarbem Państwa. Jest to konstrukcja niemożliwa do przyjęcia z punku widzenia prawa cywilnego, gdyż nie jest możliwe tego rodzaju "warunkowe" czy "czasowe" przeniesienie prawa własności nieruchomości (art. 157 § 1 KC).

Skoro zatem - jak twierdzi sam organ I Instancji - powstało po stronie Skarbu Państwa cywilnoprawne roszczenie o zwrot kwoty 161 000 zł wobec osoby zobowiązanej wymienionej w decyzji (obecnie następców prawnych), to uchylanie decyzji o zwrocie nieruchomości z całą pewnością nie stanowi formy jego realizacji.

Wobec powyższego należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić.