VII SA/Wa 1041/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-12	
Data wpływu	2021-05-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas
Monika Kramek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 1999 nr 15 poz 139;  art. 28 ust 1 , art. 15 ust 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1454;  art. 5 ust 1 pkt 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. L. i T. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; II. zasądza od Miasta [...] solidarnie na rzecz E. L. i T. L. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Skargą z dnia 25 marca 2021 r. E L i T L (dalej: "skarżący") po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyli w części tj. w zakresie § 15 ust. 3 pkt 2 i 3, uchwałę Rady [...] (dalej: "Rada Miasta", "organ") z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] (dalej: "plan miejscowy") wskazując, że zgodnie z wymienionymi przepisami ustalono odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych do miejskiej sieci kanalizacyjnej i zakazano budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

a) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności) - albowiem zapis planu miejscowego w § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 oznacza nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia, prowadząc w sposób faktyczny do całkowitego zablokowania możliwości zabudowy działki i wykorzystania zrealizowanej zabudowy;

b) art 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 33 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art 4 ustawy Prawo budowlane, nakazujące organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa - albowiem przywołane przepisy ustaw wyraźnie regulują uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem, w związku z czym wprowadzenie regulacji w tym przedmiocie w kontrolowanym Planie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 3 pkt 2 i 3, zaskarżonej uchwały oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sformułowane w ww. przepisach ustalenia planu miejscowego ograniczają, a wręcz wykluczają możliwość zabudowy działki w sytuacji, gdy w jej pobliżu nie jest realizowana sieć kanalizacyjna. Jak wynika bowiem z informacji pozyskanych przez skarżących z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. sieć kanalizacyjna do ich działki planowana jest do realizacji dopiero w latach 2025 - 2026 - co jest dodatkowo uzależnione od uzyskania decyzji administracyjnych (może więc nastąpić później).

Wskazując na zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji skarżący podnieśli, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności tub użytkowania wieczystego nieruchomości) mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Choć zasada proporcjonalności nie została jednoznacznie zdefiniowana, to jednak przyjmuje się, że stanowi ją adresowana do organów publicznych dyrektywa, zgodnie z którą organy te czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podnieśli, że zasada proporcjonalności obejmuje wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny wybierać metody niezbędne, rozumiane jako nastawione na ochronę określonych wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych narzędzi. Spośród dostępnych środków należy zawsze wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia.

Zdaniem skarżących Rada Miasta wprowadzając kwestionowane zapisy nie uwzględniła powyższych wymogów, bowiem niewątpliwie poprzez wpisanie zakazu realizacji bezodpływowych zbiorników na nieczystości mają oni aktualnie całkowicie wyłączoną możliwość zabudowy własnej działki.

Dalej skarżący podnieśli, że w świetle brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Stosownie zaś do art. 33 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 3. W świetle natomiast § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka taka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Powołane przepisy w ocenie skarżących wyraźnie regulują uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem. W tych okolicznościach, wprowadzenie regulacji w tym przedmiocie w kwestionowanym planie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

Wskazując na zagadnienie legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego organ wyjaśnił, że skarżący, jako właściciele nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego mogą posiadać legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących ich nieruchomości tj. działki nr [...]położonej przy ul. [...] w [...]. Ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.

Organ zaznaczył, że działka skarżących w części północnej położona jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem A5 MN/U przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi oraz w terenach przeznaczonych pod drogi publiczne oznaczone na rysunku planu symbolem 2 KJDL - ul. [...] , 4KDD - projektowana droga dojazdowa; w części południowej położona jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem A9 MN AJ przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi oraz w terenach przeznaczonych pod drogi publiczne oznaczone na rysunku planu symbolami 5 KDL- projektowana droga lokalna i 11 KD-D- projektowana droga dojazdowa.

Obszar objęty planem położony jest w zachodniej części Dzielnicy [...] pomiędzy ul. [...]i Rezerwatem Przyrody [...] a torami kolei podmiejskiej relacji [...][...]i granicą Dzielnicy [...]. Przedmiotowy plan jest fragmentem ogromnego obszaru Zachodniego Pasma [...] położonego od Wyścigów Konnych na [...] do granicy z [...]stanowiącego jednorodną jednostkę urbanistyczna o szczególnych walorach środowiskowych i hydrologicznych z bardzo wysokim poziomem wód gruntowych opisanym poniżej. Na obszarze Zachodniego [...]znajduje się duża liczba jezior i stawów np. Jezioro [...], Jezioro [...], Jezioro [...], Staw [...], Staw [...] oraz wiele mniejszych stawów nienazwanych, często połączonych rowami i ciągami ekologicznymi.

Obszar ten w dużej części jest niezabudowany, wykorzystywany rolniczo lub porośnięty naturalną roślinnością głównie w miejscach podmokłych. Istniejąca zabudowa znajduje się przede wszystkim w sąsiedztwie ul. [...]i wzdłuż istniejących ciągów komunikacyjnych. Ponadto, zgodnie ze Studium [...] z 2006 r. obszar objęty planem miejscowym znajduje się w obszarach cennych przyrodniczo w terenie o minimalnym udziale od 40% do 60% powierzchni biologicznie czynnej, w bezpośrednim sąsiedztwie granicy Systemu Przyrodniczego [...]oraz w klina nawietrzającego [...].

Organ wskazał, że na potrzeby opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma [...] w rejonie ulicy [...]w październiku 2010 r. zostało wykonane specjalistyczne opracowanie ekofizjograficzne przez firmę "[...] hydrogeologia, ochrona środowiska, prace, badania, ekspertyzy". W opracowaniu zostały zbadane różne zagrożenia środowiska, w tym zagrożenie dotyczące wód podziemnych. Do ww. opracowania ekofizjograficznego została załączona mapa ekofizjograficzna oraz mapa zasobów wodnych, na których graficznie wskazane zostały obszary planu o bardzo wysokim poziomie wód gruntowych tzn. od 0 do 2 m i od 2 do 3 m poniżej poziomu terenu. Z map wynika, że ok. 40 % obszaru planu znajduje się na terenie, gdzie głębokość zalegania zwierciadła wód podziemnych znajduje się na poziomie od 0 do 2 m p.p.t. oraz około 35% obszaru planu znajduje się na terenie gdzie głębokość zalegania zwierciadła wód podziemnych znajduje się na poziomie od 2 do 3 m p.p.t.

Z kolei na potrzeby zmiany Studium [...] w 2015 r. zostało wykonane kolejne specjalistyczne opracowanie pt. "Charakterystyka i ocena funkcjonowania układu hydrograficznego, ze szczególnym uwzględnieniem systemów melioracyjnych na obszarze [...] wraz z zaleceniami do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] i planów miejscowych". W powołanym opracowaniu zawarto rekomendacje do dokumentów planistycznych na podstawie poszczególnych analiz tematycznych składających się na opracowanie - dla jednostek (wydzieleń) Studium. Dla jednostek w obrębie mpzp Zachodniego Pasma [...] zawarto rekomendację z zakresu analizy geologiczno-inżynierskiej (kod RGIll) brzmiącą: "Ograniczenie budowy szamb. W przypadku prowadzenia inwestycji na terenach o wysokim poziomie zwierciadła wód gruntowych należy ścieki odprowadzać do kanalizacji sanitarnej. W przypadku jej braku należy nałożyć na Inwestora obowiązek dodatkowego uzbrojenia terenu".

Z analizy ww. dokumentów organ wywiódł, że ustalenie w planie miejscowym odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych do miejskiej sieci kanalizacyjnej oraz zakaz budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych jest prawidłowe i słuszne, gdyż wynika z uwarunkowań środowiskowych, hydrologicznych oraz ochrony wód podziemnych przed potencjalnymi zanieczyszczeniami z nieszczelnych szamb i ochrony przed ingerencją w warstwy wód podziemnych. Rozdział 12 ustaleń ogólnych tekstu planu miejscowego pt. Uzbrojenie terenu w § 15 ust. 1 pkt 1 ustala pełną obsługę obszaru objętego planem w oparciu o miejskie systemy infrastruktury technicznej. W tym celu w § 15 ust. 1 pkt 6 zapisano: ustala rezerwy terenu dla kanałów sanitarnych i deszczowych na terenach położonych w liniach rozgraniczających ulic dróg publicznych KD, placów miejskich i dróg KD-PM, ciągów pieszo jezdnych KDD-Pj i dróg wewnętrznych KDw.

Organ podniósł, że podobne ustalenia w zakresie nakazu podłączenia budynków do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zostały zawarte w dwóch pozostałych planach uchwalonych w północnej części Zachodniego Pasma [...]tzn.: miejscowego planu w rejonie ulicy [...]zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady [...]z dnia [...]września 2010 r. i miejscowego planu Zachodniego Pasma [...] w rejonie ulicy [...]zatwierdzonego Uchwałą nr [...]Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z powyższego zdaniem organu wynika, że polityka miasta w kwestii ochrony środowiska i przyrody na omawianym obszarze jest spójna i konsekwentnie dąży do odprowadzania ścieków sanitarnych poprzez miejską sieć kanalizacji sanitarnej do podstawowego odbiornika ścieków - oczyszczalni ścieków [...] .

W latach 2010, 2014 i 2016, kiedy zostały uchwalone ww. plany miejscowe na obszarze Zachodniego Pasma [...], istniała już nowo wybudowana (w 2005 roku) Oczyszczalnia ścieków Południe na [...], w północnej części Dzielnicy [...]przy Elektrociepłowni [...] . Tym samym rozpoczął się proces sukcesywnej realizacji miejskiej infrastruktury technicznej w zakresie sieci wodno – kanalizacyjnej z odprowadzeniem ścieków do funkcjonującej oczyszczalni ścieków [...] . Wraz z wybudowaniem oczyszczalni ścieków [...]systematycznie następuje realizacja infrastruktury wodociągowej oraz sanitarnej dla wschodniej Dzielnicy [...]i [...] . Z uwagi na ogromną skalę przedsięwzięcia należy uwzględnić, że nie od razu wszystkie tereny zostaną zaopatrzone w kanalizację sanitarną.

Przywołując treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność, która powoduje, że z przyczyn technicznych łub ekonomicznych budowa sieci kanalizacyjnej jest nieuzasadniona, czy też niemożliwa. Teren, na którym znajduje się działka skarżących jest przewidziany w planach Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji do wybudowania sieci kanalizacyjnej, która podlega stałej rozbudowie.

W konsekwencji organ ocenił, że uchwalając przedmiotową uchwałę Rada [...] nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Nie można zdaniem organu uznać, aby zapisy planu miejscowego nie mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania innych wartości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sądowej kontroli legalności w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), poddano w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego tj. uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]kwietnia 2016 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma [...]w rejonie ulicy [...].

Według art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Mocą art. 2 ww. ustawy znowelizowano art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej: "u.s.g."), nadając mu nowe brzmienie, natomiast w trybie art. 9 znowelizowano przepisy p.p.s.a. W związku z tym, że zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, podstawę prawną skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

O dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie decydują następujące przesłanki, po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

Zdaniem Sądu wniesiona przez skarżących skarga spełnia powyższe wymagania formalne. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie sprawą z zakresu administracji publicznej, została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wniesiono ją ponadto z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z dnia z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1497/15, publ. Cbosa). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01 – publ. Cbosa). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Należy wskazać, że obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., OSK 355/11, oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13, w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13 – publ. Cbosa).

W rozpoznawanej sprawie skarżący posiadają interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że są właścicielami nieruchomości (działka nr [...]obręb [...]) objętej kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W aktualnym stanie prawnym - zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2017 r., II SA/Gd 75/17 – publ. Cbosa).

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Powyższe oznacza, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p., w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r. II OSK 240/13 uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2964/14 – pub. Cbosa).

W sprawie jest poza sporem, że działka nr [...]będąca własnością skarżących nie jest podłączona do kanalizacji. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, teren na którym jest ona położona jest przewidziany w planach Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, w ramach procesu sukcesywnej realizacji miejskiej infrastruktury technicznej w zakresie sieci wodno – kanalizacyjnej z odprowadzaniem ścieków do funkcjonującej oczyszczalni ścieków Południe. Zatem nie jest dokładnie znany termin podłączenia do kanalizacji działki skarżących. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, jak system odprowadzania ścieków powinien funkcjonować w okresie przejściowym, tj. do czasu podłączenia działki do kanalizacji zbiorczej.

Zdaniem Sądu należy odwołać się do regulacji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały i obecnie zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.; dalej: u.p.cz.g.). Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Takie wymagania zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U z 2014, poz. 1800).

Tymczasem kwestionowane przez skarżących zapisy planu zawarte w § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 zamieszczone w części uchwały dotyczącej zasad modernizacji, rozbudowy lub budowy systemów infrastruktury technicznej stanowią, że w zakresie odprowadzania ścieków oraz wód opadowych i roztopowych ustala się odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych do miejskiej sieci kanalizacyjnej (pkt 2); zakazuje się budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych; dopuszcza się eksploatację istniejących bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe tylko na potrzeby istniejących, przebudowywanych, rozbudowywanych i nadbudowywanych obiektów budowlanych do czasu wybudowania miejskiej sieci kanalizacyjnej dającej możliwość odprowadzenia ścieków z obiektu budowlanego (pkt 3).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p, zob. orzeczenia NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 472/11; z 3 października 2008 r., II OSK 1115/07; z 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09, z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10; z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15, z 3 października 2017 r., II OSK 2367/16, Cbosa). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 1734/16, Cbosa).

W orzecznictwie wskazuje się, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, że na danym terenie przewidziano budownictwo mieszkaniowe zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Ustawodawca przewidział bowiem dwie równorzędne możliwości wykonania obowiązku spoczywającego na właścicielu nieruchomości, który nie ma możliwości podłączenia swojej zabudowy do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej, z założeniem, że odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków może odbywać się jedynie warunkowo, po spełnieniu odrębnych wymagań (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r., II SA/Kr 231/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2017 r., II SA/Kr 853/17 - Cbosa).

Skoro teren, na którym położona jest działka skarżących (przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), dopiero w przyszłości może być zaopatrzony w kanalizację sanitarną, to oznacza to, że w chwili obecnej nie mają oni takiej możliwości i nie sposób określić precyzyjnie terminu, w którym to będzie możliwe. W konsekwencji kwestionowane zapisy planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają skarżących możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g.).

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy ww. urządzeń. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci zbiornika bądź oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10 - Cbosa). Wskazać również trzeba, że przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r., II SA/Kr, II SA/Kr 231/17 - Cbosa).

W kontekście stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę należy także podnieść, że przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od szczególnego korzystania z wód w postaci wprowadzania oczyszczonych ścieków do wód lub do ziemi, jest jedynie ilość wprowadzonych do ziemi oczyszczonych ścieków na dobę. W świetle art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu ma prawo wprowadzać do ziemi na terenie należącej do niego działki oczyszczone ścieki w ilości do 5 m³ na dobę. Ponadto art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g. dopuszcza możliwość wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, czyli dopuszcza możliwość wprowadzania do ziemi oczyszczonych ścieków bytowych, jeżeli służąca do tego instalacja spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych (zob. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1301/17 - Cbosa). W ocenie Sądu inną zaś kwestią jest istnienie ustawowego zakazu wprowadzania ścieków do ziemi w odległości mniejszej niż 1 km od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami (art. art. 79 pkt 3e Prawa wodnego; zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2699/17 - Cbosa). Organ nie wykazał, że takie kąpielisko istnieje.

Podkreślić trzeba, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.cz.g. wyraźnie reguluje uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed jej powstaniem. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona regulacja aktu prawa miejscowego jest bardziej rygorystyczna aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan nie powinien być sprzeczny. Plan ustanowił zatem niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela działki z bezodpływowych zbiorników na nieczystości i z przydomowej oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właściciela nieruchomości przyznane mu przez ustawę nie mając ku temu kompetencji. Doszło zatem do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności skarżących. Z tego względu wprowadzona regulacja stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Powyższe świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, a konkretnie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną powinien być zgodny z przepisami odrębnymi.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. (II OSK 117/13 - Cbosa), że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (zob. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 3288/17 - Cbosa).

Z powyższych względów Sąd na podstawie na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność § 15 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wprowadzony został obowiązek odprowadzania ścieków do miejskiej sieci kanalizacji przy jednoczesnym wykluczeniu możliwości wyposażenia nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...]obręb [...]w bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe oraz przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych w sytuacji, w której nieruchomość ta nie jest podłączona do kanalizacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – adwokata w wysokości 480 zł.