II SA/Ol 441/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-07-24	
Data wpływu	2018-06-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Janina Kosowska /przewodniczący/
S. Beata Jezielska	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 4117/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 121; art. 130 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109; § 36 ust. 2, ust. 4  i ust. 6 pkt 2; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego	
Sentencja
Dnia 24 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 roku sprawy ze skargi E. P. i T. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość - oddala skargę.	
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym, działając z upoważnienia Starosty (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U.

z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), ustalił na rzecz E. i T. P. (dalej jako: "skarżący") odszkodowanie w wysokości 57.876 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu A, gmina A numerem działek: "[...]" o pow. 0,0313 ha, nr "[...]" o pow. 0,2282 ha i nr "[...]" o pow. 0,1605 ha, przejętych z mocy prawa na własność Gminy A

z dniem 4 sierpnia 2016 r., na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy

z dnia "[...]" zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr "[...]"

o pow. 2,1604 ha.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Wójt Gminy zatwierdził podział wymienionej nieruchomości na wniosek skarżących. Na skutek podziału zostały wydzielone między innymi działki przeznaczone na drogi i ulice dojazdowe, oznaczone w ewidencji gruntów numerami: "[...]" o pow. 0,0313 ha, "[...]" o pow. 0,1605 ha oraz działka przeznaczona na drogi lokalne i ulice w ciągach dróg lokalnych, oznaczona nr "[...]" o pow. 0,2282 ha, które na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszły na własność gminy A z dniem 4 sierpnia 2016 r., tj. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Obecnie działki figurują w księdze wieczystej "[...]", w której jako właściciel wpisana jest gmina A. Wyjaśnił, że w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. skarżącym przysługuje odszkodowanie

w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Zaznaczono, że pomimo prowadzonych negocjacji, nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Dlatego skarżący wystąpili o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji podał, że wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 8 lutego 2018 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia 18 lipca 2016 r., tj. z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i cen z dnia wyceny. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Jako nieruchomości porównawcze przyjęte zostały nieruchomości drogowe o znanych cenach transakcyjnych. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w pierwszej kolejności zbadał rynek lokalny obejmujący gminę A i powiat A. Na terenie gminy A, w szczególności na obszarze obrębu A, nie odnotowano w badanym okresie, obejmującym 2 lata poprzedzające datę sporządzenia wyceny, żadnej transakcji nieruchomościami podobnymi, przeznaczonymi na cele drogowe. Na obszarze powiatu działdowskiego wystąpiła jedna transakcja dotycząca podobnej nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe, dlatego obszar badania rynku rozszerzono na sąsiednie powiaty - nowomiejski oraz nidzicki, które sąsiadują z powiatem działdowskim i charakteryzują się podobnym stopniem zurbanizowania oraz warunkami przyrodniczymi. W powiecie nowomiejskim nie wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi, natomiast w powiecie nidzickim miały miejsce dwie transakcje w miejscowości A i B. Miejscowości te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie miasta A, podobnie jak B położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie miasta A. W procesie szacowania rzeczoznawca majątkowy określił trend czasowy na poziomie zerowym, opierając się, ze względu na zbyt małą ilość transakcji nieruchomościami drogowymi, na instytucjach monitorujących rynek nieruchomości. Wagi cech ustalone zostały na podstawie ankiety przeprowadzonej wśród specjalistów - rzeczoznawców majątkowych i pośredników

w obrocie nieruchomościami. Organ I instancji wskazał, że w dniu 19 marca 2018 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania oraz biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Podał, że skarżący domagali się przeprowadzenia powtórnej wyceny z uwzględnieniem transakcji działek budowlanych z terenu A. Jednak rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem biegłego przyjęte transakcje pozwoliły na sporządzenie wyceny, która została wykonana zgodnie z przepisami art. 154 u.g.n., z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju, położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych,

a także zgodnie z art. 134 u.g.n. i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Uwzględniając powyższe, organ I instancji uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa oraz normą zawodową rzeczoznawców majątkowych. Poinformował skarżących, że nie ma podstaw do sporządzania nowej wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami przyległymi do działek wycenianych, przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne. Wyjaśnił, że zgodnie z § 36 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, rzeczoznawca zobligowany byłby przyjąć przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, gdyby na badanym rynku lokalnym i regionalnym nie stwierdzono wystąpienia transakcji nieruchomościami drogowymi. Skonstatował, że pod pojęciem rynku lokalnego rozumieć należy obszar gminy lub powiatu, natomiast rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego i dokonanie powtórnej wyceny działek, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w związku z naruszeniem:

- art. 7, 77 § 1, 78 § 2 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wobec nie dopuszczenia opinii innego biegłego mimo wniosku skarżących w sytuacji, gdy na analizowanym rynku nie zanotowano odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości szacowanej, co prowadziło do zaniżenia wartości odszkodowania;

- § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1- 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi dowodu i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]", Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu

I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem organu II instancji sporządzony w niniejszej sprawie operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości jak

i ustaleniu współczynników korygujących. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdził, że zarzuty odwołania mają charakter polemiczny. Podniósł, że wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych, czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących pozostają w zakresie odpowiedzialności rzeczoznawcy i należą do sfery jego wiedzy fachowej. Zdaniem Wojewody zastrzeżenia skarżących nie są poparte takim dowodem, który mógłby wzbudzić wątpliwości co do prawidłowości spornego operatu. Wskazał, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie zarzutów powinna zgodnie z art. 157 u.g.n. przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Podkreślono, że operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Organ nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a kontroluje jedynie, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wojewoda skonstatował, że skoro w materiale dowodowym znajduje się operat szacunkowy z 8 lutego 2018 r. mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki, zlecanie nowej wyceny bądź uzupełnienie dotychczasowej opinii nie znajdowało uzasadnionych podstaw.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, zarzucając organom orzekającym naruszenie:

- § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie

i dokonanie wyceny w oparciu o transakcje o przeznaczeniu drogowym z pominięciem obowiązku dokonania wyceny w oparciu o transakcje przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji gdy dysponowanie jedną transakcją drogową na terenie lokalnego rynku działdowskiego, skutkuje niemożnością dokonania wyceny w oparciu

o transakcje o przeznaczeniu drogowym;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niedokładnym

i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, braku wnikliwej oceny

i kontroli materiału dowodowego w sprawie, z pominięciem słusznego interesu skarżących, braku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione, co skutkowało, iż organ poczynił całkowicie dowolne i nieuprawnione ustalenia w zakresie wysokości odszkodowania należnego skarżącym w wysokości jedynie 57.876,00 zł;

- art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentowali dodatkowo, że nieruchomości porównawcze są bardzo oddalone od miejscowego rynku i wcale nie reprezentują cech rynku wsi A. Wieś A nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie miasta powiatowego A, lecz oddalone jest od miast A, Bi C o ponad 35 km od każdego z miast. Natomiast miasto A oddalone jest od A około 20 km. Odległość wsi przyjętych do porównania rynkowego z rejonu A jest trudna do określenia w stosunku do lokalizacji wsi A. Określenie wartości działek w A na podstawie przyjętych do porównania wsi nie stanowi wartości rynkowej, gdyż w żadnej mierze te wsie nie są podobne do wsi A i nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia ich jako jednostki porównawcze. To są zupełnie inne rynki obrotu nieruchomościami i nie są podobne do rynku obrotu wsi A. W związku z tym błędnie przyjęto do porównania ceny jednostkowe wsi B - 25,32 zł/m2, C - 14,98 zł/m2 i D - 15,00 zł/m2. Taka rozbieżność cenowa jest zbyt duża i nie jest charakterystyczna do cen jednostkowych wsi A. W miejscu wycenianych działek drogowych, ceny jednostkowe działek budownictwa mieszkaniowego oscylują w granicach 25-35 zł/m2. W tym rejonie nie sprzedaje się działek w cenie poniżej 25 zł/m2. Rzeczoznawca błędnie więc przyjął wartości jednostkowe, które nie odpowiadają wartościom jednostkowym miejscowego rynku. Zarzucili, że rzeczoznawca celowo w treści operatu nie podał adresu przyjętych do porównania nieruchomości, aby utrudnić ich lokalizację w terenie, czym pozbawił organy i stronę możliwości kontroli i oceny ustaleń i wniosków. Zdaniem skarżących biegły wadliwie przyjął też wagi cech rynkowych. Wytknęli, że z operatu nie wynika, aby biegły dokonywał osobiście oględzin działek porównawczych. W związku z tym przyjęte przez organy ustalenia należy uznać za dowolne i nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy na dzień orzekania przez organ administracji publicznej.

W rozpatrywanym przypadku skarżący kwestionują legalność operatu szacunkowego obrazującego wycenę przedmiotowych działek, które na mocy prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości skarżących, dokonany na wniosek samych skarżących, przeszły z mocy prawa na własność gminy Działdowo. Wskazać należy, iż art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2222 ze zm.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Z uzasadnienia ostatecznej decyzji podziałowej wynika, że podziału dokonano zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy Działdowo z dnia 22 marca 2012 r, nr XVII/152/12, zgodnie z którym nieruchomość będąca przedmiotem decyzji podziałowej oznaczona została symbolem: "[...]" – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, "[...]" – drogi i ulice dojazdowe, "[...]" – drogi lokalne i ulice w ciągach dróg lokalnych oraz "[...]" – grunty rolne i grunty do zalesienia.

Na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że do uzgodnienia odszkodowania nie doszło. W związku z tym zastosowanie miał art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którymi w przypadkach, o których mowa

w art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości spełnienie przesłanek do ustalenia przez Starostę na rzecz skarżących odszkodowania za działki przejęte pod drogi gminne. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość przyznanego odszkodowania. Zdaniem skarżących, biegły powinien ustalić odszkodowanie w oparciu o transakcje gruntami przyległymi do wycenianych działek, które przeznaczone są pod budownictwo jednorodzinne, a nie uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, które zdaniem skarżących nie odzwierciedlają rzeczywistej wartości przejętych gruntów. Oceniając zasadność tego stanowiska zważyć należy, że cytowana ustawa o gospodarce nieruchomości reguluje sposób ustalania odszkodowania. Zgodnie z art. 128 i 134 tej ustawy zasadą jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa. W myśl art. 130 ust. 1 omawianej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji

o odszkodowaniu. Na zasadzie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają

z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Z tego ostatniego przepisu wynika wyraźnie, że wartość rynkowa nieruchomości odpowiada szacunkowej kwocie ustalonej na dzień wyceny, którą sporządza rzeczoznawca majątkowy.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Oznacza to, że co do zasady przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, właściwy organ administracji publicznej, ma obowiązek ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę na dzień sporządzania wyceny, chyba, że w tym czasie zmianie ulegnie stan prawny dotyczący np. zasad wyceny lub wystąpią istotne zmiany czynników faktycznych mających wpływ na ustalenie tej wartości, np. znacznie wzrosną ceny nieruchomości.

Należy zatem uznać dowód z operatu szacunkowego za kluczowy w kontrolowanym postępowaniu, gdyż określa wartość nieruchomości, której ustalenie jest celem w postępowaniu odszkodowawczym. Operat szacunkowy wiąże organy administracji publicznej co do ustalonej przez biegłego wartości wycenianej nieruchomości, ale nie jest tak, że może być jedynym dowodem, w oparciu o który organ może dokonywać ustaleń faktycznych, czy prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dowodem są także pisemne wyjaśnienia samych stron. Przy czym oceniając wartość dowodową sporządzonej wyceny należy mieć na uwadze treść art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Do oceny operatu szacunkowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym: art. 7 k.p.a., nakazujący podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji musi wyczerpująco przeanalizować operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym a zatem, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ, czy sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ, czy sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Taki pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie, który pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn.. akt I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanym postępowaniu podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 8 lutego 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę tego operatu. Wyjaśniono, że operat został sporządzony zgodnie z wymogami prawa. Ocenę tę należy podzielić. W przedmiotowym operacie szacunkowym biegły prawidłowo ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia wydania decyzji podziałowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Nie ma też podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2004r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), który ma zastosowanie przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., według stanu z dnia wydania decyzji podziałowej (§ 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia), nakazuje wyraźnie sporządzenie wyceny w pierwszej kolejności z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 4 rozporządzenia tylko

w przypadku braku takich transakcji wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

W rozpatrywanym przypadku biegły ustalił trzy transakcje nieruchomościami drogowymi: w miejscowości A - powiat A, B - powiat B

i C – powiat C. Rzeczoznawca opisał te nieruchomości, podał ich numery

w ewidencji gruntów, obręb, gminę i powiat, a także powierzchnię, ocenił lokalizację

i wskazał cenę za 1 m2. Wskazane przez biegłego dane były wystarczające do ustalenia lokalizacji przyjętych do wyceny działek. Niezrozumiałe jest jakich jeszcze danych prócz wskazanych przez biegłego skarżący oczekują dla ustalenia adresu działek porównawczych. Wbrew przekonaniu skarżących, rzeczoznawca majątkowy nie był ograniczony doborem transakcji porównawczych tylko z terenu powiatu A. Przeczy temu treść § 36 ust. 2 rozporządzenia, który wyraźnie wskazuje, że ustalenie wartości rynkowej następuje w oparciu o dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości. Dlatego biegły winien przede wszystkim wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe, nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także regionalnego (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2311/15, publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe przepisy, stwierdzić należy, że rzeczoznawca majątkowy według swej wiedzy specjalistycznej decyduje o doborze obiektów porównawczych. Organy administracji mogą natomiast oceniać, czy przyjęte do wyceny nieruchomości były adekwatne do przedmiotu wyceny i można je było uznać za podobne. Biegły ustalił trzy transakcje nieruchomościami drogowymi, wyodrębnił trzy cechy rynkowe i ich wagę dla ostatecznej ceny nieruchomości - na podstawie wyniku analizy preferencji uczestników rynku nieruchomości, którą jak wyjaśnił wykonał na podstawie ankiety przeprowadzonej wśród specjalistów: rzeczoznawców majątkowych i pośredników obrotu nieruchomościami. Porównał następnie te cechy z transakcjami przyjętymi do wyceny, skorygował ceny i ustalił wartość 1m2 z uwzględnieniem poprawek. Podkreślić należy, nawiązując do argumentów skargi, że biegły nie ma obowiązku dokumentowania przebiegu oględzin nieruchomości, sam obiera metodologię działania według posiadanej wiedzy specjalistycznej, której daje wyraz w sporządzonej opinii.

Podnoszone przez skarżących zarzuty w zakresie zasad szacowania nie mogły zostać ocenione w szerszym zakresie przez organ odwoławczy i Sąd niż to zostało uczynione, gdyż analiza prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych wymaga wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Ewentualne podważenie wyceny dokonanej w sprawie mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skarżący nie wystąpili ani do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości spornego operatu, ani nie przedłożyli alternatywnego operatu szacunkowego, do ustaleń którego musiałby odnieść się organ administracji. Dodać należy, że dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ miałby podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie miały jednak wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 8 lutego 2018 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym, nie zaistniała podstawa do wystąpienia przez organy administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Zaniechanie przez skarżących powyższych działań w toku postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania powoduje, że w postępowaniu przed sądem nie można już skutecznie zakwestionować dokonanej wyceny i twierdzić, że wadliwie została wyceniona wartość nieruchomości. Nie wystarczą same gołosłowne twierdzenia strony, bowiem skoro strona postępowania administracyjnego czyni zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać istnienie takich wad, bo leży to w jej interesie prawnym (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo w wyroku z dnia 8 lutego 2018r., sygn. akt

I OSK 1963/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ani biegły rzeczoznawca ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o potencjalnej możliwości weryfikacji operatu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich,

a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym

i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu.

Uwzględniając powyższe, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organy wszystkich czynności istotnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i braku udowodnienia rzeczywistej wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu bezpodstawnie skarżący zarzucają organowi II instancji niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podane przez organ odwoławczy motywy rozstrzygnięcia w sposób zrozumiały i kompleksowy przedstawiają tok myślowy organu, pozwalając na jego weryfikację, co odpowiada wymogom art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.