Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Otwockiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego a Starostą Otwockim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi na zachowanie inspektora i sposób przeprowadzenia przez niego kontroli postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego (data wpływu 17 kwietnia 2024 r.), Starosta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego (WINB) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi na zachowanie inspektora i sposób przeprowadzenia przez niego kontroli.

Z przedstawionego w uzasadnieniu powyższego wniosku stanu faktycznego wynika, że decyzją z dnia 31 października 2023 r. nr 297/23 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) nakazał S.N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego komina spalinowego w lokalu numer 4, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w O. Następnie w dniu 25 stycznia 2024 r. celem zweryfikowania wykonania ww. decyzji zostały przeprowadzone oględziny przez przedstawicieli PINB tj. W.K., K.P. i M.L., a uczestniczyli w nich strony i ich pełnomocnicy: E.N., A.G. i P.M. Z przeprowadzanych czynności został sporządzony protokół oględzin nr 37/2024, z którego wynika, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w O. twierdzi, iż komin jest nadal użytkowany, na co brak jest zgody Wspólnoty. Został wysunięty również zarzut przyjęcia przez W.K. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "łapówki od lokatorki".

W dniu 13 lutego 2024 r. do PINB wpłynęła skarga Wspólnoty na zachowanie inspektora W.K. oraz sposób przeprowadzenia przez niego kontroli ww. kontroli. W skardze wskazano, że "(...) cała kontrola miała bardzo nieprzyjemny i bulwersujący przebieg", inspektor odnosił się do stron w sposób arogancki i zachowywał w ich ocenie stronniczo. Dalej w skardze wyjaśniono: "Pan inspektor mocno zdenerwowany co chwila podnosił głos chcąc wymóc na nas zatwierdzenie swojej opinii. W tamtym momencie byliśmy już pewni tego, że ten pan jest stronniczy i działa wbrew wydanej przez PINB decyzji. Nie wiemy co może kryć się pod taką postawą ale budzi ona znamiona mataczenia w sprawie (...). Aroganckie, niegrzeczne i nieprofesjonalne zachowanie inspektora K. wpływa bardzo negatywnie na wizerunek całego inspektoratu". Przy piśmie z 7 marca 2024 r. została ona przekazana do WINB.

W odpowiedzi na powyższe WINB pismem z 22 marca 2024 r. znak: WOP.7720.86.2024AKA uznał, iż nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi w opisanym zakresie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W.K., bowiem stosunek nadrzędności służbowej czy to dyscyplinarnej nad Powiatowymi Inspektorami Nadzoru Budowlanego sprawuje właściwy miejscowo Starosta, to jest w tym konkretnym przypadku Starosta [...], przy czym za podstawę takiego przyjęcia został wskazany art. 86 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b. oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

W ocenie Starosty [...] przekazanie skargi przez WINB było niezasadne, bowiem zgodnie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie zadania realizowane przez kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży stanowią zadania administracji rządowej. Z kolei w myśl art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. rada powiatu uprawniona jest do rozpoznawania skarg na kierowników powiatowych inspekcji, jednakże z wyłączeniem sytuacji określonych w punkcie 2 tegoż artykułu, który stanowi, że do rozpoznawania skarg na kierowników powiatowych inspekcji w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej upoważniony jest wojewoda lub organ wyższego stopnia. Zdaniem Starosty [...] organem wyższego stopnia w stosunku do PINB jest WINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych.

W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy Starostą [...] a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego i jest to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia skargi Wspólnoty z 13 lutego 2024 r.

Wskazać jednak należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.

W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675).

Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).

Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Starosta [...] w swoich ustaleniach, odwołują się do różnych stanów faktycznych, w związku z którymi mają zastosowanie różne przepisy prawa, a w konsekwencji właściwe w sprawie mogą być różne organy.

W ocenie Starosty [...] skarga Wspólnoty z 13 lutego 2024 r. stanowi skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy rozpoznawaniu sprawy administracyjnej w związku z czym właściwym do jej rozpoznania w trybie art. 229 pkt 4 w zw. z art. 229 pkt 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, natomiast Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosi, że w myśl art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, to właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi jest starosta jako zwierzchnik powiatowych służb, inspekcji i straży.

Wobec powyższego uznać należało, że organy będące w sporze nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego czego dotyczy wniosek zainteresowanego. Nie można zatem dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalić który organ jest właściwym do rozpoznania sprawy.

Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku.