II SA/Rz 536/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-31	
Data wpływu	2024-04-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Joanna Zdrzałka
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a,; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 682; art. 29 ust 4 pkt 4, art. 3 pkt 1 i 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 21 lutego 2024 r. nr SKO.401.ZP.2791.278.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala –	
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 21 lutego 2024 r. nr SKO.401.ZP.2791.278.2023, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") z [...] listopada 2023 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn zm.; dalej: "k.p.a." ).

Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z 24 lipca 2023 r. B. M. (dalej: "Skarżąca"), zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu manewrowego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], Obręb [...].

Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...], Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Powodem powyższego było stwierdzenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.").

Od wydanej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, uznając stanowisko Prezydenta za błędne i wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpoznania odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z 21 lutego 2024 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, Organ odwoławczy wskazał, że analizowany obszar podzielony jest drogą wojewódzką na dwa odrębne, różniące się funkcją i charakterem obszary urbanistyczne. Teren zlokalizowany po stronie wschodniej drogi to obszar leśny uzupełniony pojedynczymi obiektami związanymi z obsługą komunikacji kołowej (stacja paliw, parkingi) oraz leśniczówka zlokalizowana na działce nr ewid. [...] jako obiekt związany z terenami leśnymi. Działka objęta wnioskiem znajduje się po zachodniej stronie drogi wojewódzkiej, w obszarze i bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym przypadku występowanie w obszarze analizowanym zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy usługowej nie oznacza, że planowana inwestycja polegająca na budowie placu manewrowego, stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. W ocenie Kolegium w ten sposób nie jest realizowana naczelna zasada ładu przestrzennego, tj. kontynuacja funkcji. W momencie gdy planowana inwestycja nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy pod względem funkcji i nie można jej pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie lub ją uzupełnić, organ ma podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

SKO wskazało, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ochrona ładu przestrzennego na tym terenie ma za zadanie, powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", który przeznacza działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Mając na uwadze brak występowania funkcji usługowej po zachodniej stronie drogi wojewódzkiej oraz brak tożsamości planowanej inwestycji z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, Organ odwoławczy stwierdził, że budowa placu manewrowego nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B. M. reprezentowana przez adwokat A. B., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię w zakresie spełnienia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym w szczególności pod kątem wystąpienia kontynuacji funkcji planowanej inwestycji, jak też pod kątem prawidłowości wyznaczenia dla tej inwestycji poszczególnych parametrów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;

3. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do nieuzasadnionego stwierdzenia, że w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą brakiem rozstrzygnięcia wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela/inwestora, co skutkowało naruszeniem zasady wolności zagospodarowania terenu i godziło w zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu manewrowego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] – Obręb [...].

W sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestycja dla swojej realizacji wymaga pozwolenia na budowę. Nie powiódł się podnoszony w toku postępowania zarzut oparty na przeciwnym stanowisku. Zresztą pewną niekonsekwencją było z jednej strony wstępowanie z wnioskiem o warunki zabudowy, z drugiej zaś twierdzenie, że inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, dla którego koniecznym elementem jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 29 ust 4 pkt 4 P.b.: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. pozwala przyjąć, że zwolnione z tej procedury jest wyłącznie utwardzenie gruntu służące utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych, w sytuacji gdy nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1722/12; z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 275/13 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku, gdy utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy, w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, jako placu manewrowego, tak z resztą zakwalifikowanego we wniosku o uzyskanie warunków zabudowy.

Przechodząc do kwestii zasadniczej jaką jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy odnieść się należy do regulujących ją przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy ustalaniu warunków zabudowy jest zasada dobrego sąsiedztwa, która sprowadza się do kontynuacji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji i wyrażona jest w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodzić należy się ze Skarżącą, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza obowiązku realizacji zabudowy identycznej, jak ta która już istnieje, a jedynie takiej, która daje się z nią pogodzić i właśnie takie podejście przyświecało Sądowi przy ocenie zaskarżonej decyzji.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy izagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę – art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Jak ustalono szerokość elewacji frontowej wynosi 21 m, w związku z powyższym wyznaczony o wielkości 63 m, dookoła trenu inwestycji, obszar analizy, ocenić należy jako prawidłowy.

Tak ustalony obszar analizy mógł być następnie podstawą ustaleń Organów w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy.

Na załączonym do decyzji załączniku graficznym widać, co w sposób obrazowy przedstawiły również Organy w wydanych przez siebie decyzjach i sporządzonych do nich uzasadnieniach, że działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się po zachodniej stronie drogi wojewódzkiej usytuowanej na działce nr [...] (ewidencja gruntów). W najbliższym sąsiedztwie działki, a to na działkach: nr [...] znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wszystkie wymienione działki niejako okalają działkę przeznaczoną pod inwestycję.

Po przeciwnej stronie drogi na działce nr [...] znajduje się parking będący częścią stacji paliw usytuowanej na znajdującej się poza obszarem analizy działce nr [...], znajdują się tu również rozległe tereny zielone oraz fragment działki [...], na której znajduje się budynek mieszkalny.

W ocenie Sądu prawidłowo Organy stwierdziły brak kontynuacji funkcji zabudowy dla zmierzonej inwestycji.

W analizowanym przypadku nie można upatrywać zasady dobrego sąsiedztwa w nawiązaniu do zabudowań znajdujących się wprawdzie w obszarze analizy ale jednak po przeciwnej stronie ulicy [...] . Sąd zgadza się z wnioskami Organów że po stronie planowanej inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, i taki rodzaj zabudowy graniczy bezpośrednio z przeznaczoną pod inwestycję działką.

Nie można również przyjąć, że planowany plac manewrowy stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy. Na działce, na której jest planowana jego realizacja nie znajduje się żadna zabudowa, dla której ten plac miałby mieć charakter niejako służebny. Nie sposób natomiast przyjąć, że pełni on funkcję uzupełnienia zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, których sposób zagospodarowania świadczy o tym, że w ich obrębie spełnione są wszystkie funkcje związane z korzystaniem z tych działek jako mieszkaniowych.

Funkcja mieszkaniowa i funkcja jaką miałby w tym przypadku plac manewrowy całkowicie są ze sobą sprzeczne. Korzystanie z palcu manewrowego, którego jedynym celem są wykonywane manewry samochodowe jest całkowicie odmienne od sposobu korzystania z działki mieszkaniowej, pod względem chociażby natężenia hałasu i spalin. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że działki zarówno inwestowana, jak i znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie są działkami wąskimi, a co za tym idzie sposób zagospodarowania każdej z tych działek w sposób bezpośredni oddziałuje na działki sąsiednie.

Nie można nie zgodzić się z twierdzeniem urbanisty, a następnie Organów, że usytuowanie placu manewrowego pomiędzy takimi działkami w sposób bezsprzeczny zakłóci zasadę dobrego sąsiedztwa. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że działki, do których dojazd odbywa się z tej samej drogi publicznej, zabudowane budynkami jednorodzinnymi będą pozostawały w korelacji z usytuowanym między nimi placem manewrowym, na który wjazd również odbywa się z tej samej działki.

Zgodzić należy się z Organem II instancji, że przedstawiony obszar analizy podzielony jest niejako na dwa odrębne obszary urbanistyczne, różniące się funkcją i charakterem. Teren zlokalizowany po stronie wschodniej drogi wojewódzkiej to obszar leśny uzupełniony pojedynczymi obiektami związanymi z obsługą komunikacji kołowej stacją paliw i towarzyszącym jej parkingiem. Po stronie zachodniej obszaru analizowanego, a więc po stronie planowanej inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niewielkimi budynkami gospodarczymi i garażowymi.

Zdaniem Sądu zlokalizowanie inwestycji w planowanym miejscu doprowadziłoby w sposób oczywisty do zakłócenia obwiązującego ładu, przyczyniając się do pogłębienia ujawnionych w toku postępowania konfliktów społecznych, łamiąc w oczywisty sposób zasadę dobrego sąsiedztwa. Choć sprzeciw lokalnej społeczności nie może stanowić samodzielnej przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy, to w sytuacji gdy został wywołany próbą realizacji inwestycji sprzeciwiającej się istniejącemu ładowi przestrzennemu, uzasadnia wydanie decyzji odmownej.

Powyższego stanowiska nie może zmieniać podnoszona w roku postępowania okoliczność, że pomiędzy Osiedlem [...] oraz Osiedlem [...] znajduje się kompleks zwartej zabudowy wielorodzinnej z budynkami usługowymi w tym krytą pływalnią oraz sklepem [...]. Kompleks ten nie został objęty obszarem analizy. Ponadto zwrócić należy uwagę, że inaczej należy ocenić kompleks zwartej zabudowy z zaplanowaną funkcją usługową sklepów wielobranżowych czy też budynkami rekreacji, który tworzy niejako pewną kompozycyjną i funkcjonalną całość, a inaczej osiedle domków jednorodzinnych przeciętych placem manewrowym.

W ocenie Sądu w świetle prawidłowych ustaleń Organów bezzasadne są postawione zarzuty dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania, które sprowadzają się w zasadzie do przyjęcia przez Organ odmiennych wniosków aniżeli oczekiwałaby tego Skarżąca.

Planowana inwestycja, przy uwzględnieniu obiektywnych kryteriów, odniesienia się do doświadczenia życiowego, w żaden sposób nie służy wsparciu, uzupełnieniu funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w niniejszej sprawie. Nie przystaje ona swoim charakterem do sposobu wykorzystania terenu, na którym znajdują się wyłącznie budynki zabudowy jednorodzinnej. Stanowiłaby naruszenie występującego na działkach sąsiednich ładu przestrzennego. ( podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020 r. II OSK 57/19 ).

Brak kontynuacji funkcji zabudowy bezprzedmiotowym czynił ustalenia pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy.

Mając to wszytko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.