II SA/Kr 50/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-19	
Data wpływu	2025-01-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 1990 nr 16 poz 95; art 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi Z. S. i A. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. nr LXXVI/2137/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bielany" I. stwierdza nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...], II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz skarżących Z. S. i A. K. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Z. S. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. nr LXXVI/2137/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bielany". Skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] Zaskarżonej uchwale zarzucili istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez:

1/ ustalenie dla nieruchomości zakazu lokalizacji nowych budynków oraz określenie jej przeznaczenia jako "tereny zieleni urządzonej" z oczywistym i rażącym naruszeniem postanowień aktualnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.), w świetle których nieruchomość położona jest w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu MN -Tereny zabudowy jednorodzinnej, gdzie przewidziana jest:

funkcja podstawowa - zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe);

funkcja dopuszczalna - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej;

2/ przekroczenie przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego oraz nadmierne (nieproporcjonalne i nieuzasadnione) i naruszające istotę prawa własności ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, a tym samym ograniczenie prawa własności skarżących do nieruchomości, które zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ochronie, poprzez uniemożliwienie realizacji prawa zabudowy nieruchomości skarżących jako jedynej (obok częściowo działki o nr [...]) w kwartale ulic O. -P. S. - K.;

3/ przekroczenie przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego poprzez przyjęcie przez Radę Miasta Krakowa uchwały nr LXXVI/2137/22 z dnia 12 stycznia 2022 roku bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. ", co skutkowało brakiem możliwości wyważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym interesu skarżących.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działanie organu planistycznego polegające na ustaleniu dla nieruchomości zakazu lokalizacji nowych budynków dowodzi zdaniem skarżących znaczącego i nieuprawnionego nadużycia przez organ władztwa planistycznego, a tym samym nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących. Wyłączenie nieruchomości spod zabudowy uniemożliwia jakiekolwiek działania inwestycyjne, a podjęte w tym zakresie ustalenia organu planistycznego pozostają w całkowitym oderwaniu od cech nieruchomości, co w istocie prowadzi do arbitralnego i bezpodstawnego wyłączenia możliwości zabudowy nieruchomości, jako jedynej w kwartale ulic O. – P. S.- K.. Mając powyższe na uwadze nie powinno budzić wątpliwości, że w niniejszym przypadku ingerencja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości jest stanowczo zbyt daleko idąca zwłaszcza w kontekście opisanych wyżej okoliczności, gdy w sąsiedztwie nieruchomości właściciele innych nieruchomości mogą skutecznie realizować przysługujące im prawo zabudowy nieruchomości. Takie działanie organu niewątpliwie narusza także dyspozycje art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 upzp, które kształtują treść prawa własności oraz ustawowe granice jego wykonywania. Należy przy tym zaznaczyć, że podmiot może domagać się od państwa i jego organów nieograniczania jego wolności z innych względów niż dla realizacji szeroko pojmowanego interesu publicznego, a granicą ewentualnego ograniczenia będzie nienaruszalna istota wolnościowego prawa zabudowy, chyba że ingerencja ta znajdzie uzasadnienie w konieczności realizacji celu publicznego. Plan wyklucza możliwość zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji na nieruchomości, praktycznie pozbawiając nieruchomość ich dotychczasowej wartości, a skarżących prawa do swobodnego dysponowania nieruchomościami i ich zagospodarowania w sposób zgodny z ładem przestrzennym tego obszaru. Powyższe jest o tyle istotne, że w dokumencie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu z grudnia 2021 roku wskazano, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu miejscowego. Natomiast co do ewentualnych odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części dotychczasowy sposób lub zgodny z przeznaczeniem", w dokumencie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu wskazano, że: "precyzyjne określenie potencjalnej wysokości odszkodowań, z odpowiednim prawdopodobieństwem, na etapie prognozy nie jest możliwe". W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie obejmującym działkę ewidencyjną nr [...] oraz § 35 ust. 2 pkt 2 planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren działki nr [...] obręb [...] w K. w całości objęty jest granicami obowiązującego od dnia 8 lutego 2022 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. ". Zgodnie z dyspozycjami tego aktu prawa miejscowego, teren ww. działki ewidencyjnej zakwalifikowano jako teren zieleni urządzonej, oznaczony symbolem ZPb.6, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (vide: § 35 ust. 1 skarżonej uchwały o planie). W ustaleniach skarżonego planu został wyznaczony teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, oznaczony symbolem ZPb.6, obejmujący swoim zasięgiem nieruchomość należącą do skarżących W terenie tym lokalny prawodawca dopuścił jedynie utrzymanie istniejącej zabudowy, ze względu na położenie niemal w całości w terenie zagrożonym ruchami masowymi nr [...], pomiędzy terenami osuwiskowymi: osuwiskiem okresowo aktywnym nr [...] i osuwiskami nieaktywnymi nr [...]. Granice obszarów osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skarżonym planie zostały zaznaczone zgodnie z "rejestrem terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy" wg. Map Państwowego Instytutu Geologicznego (baza danych System Osłony Przeciwosuwiskowej). Wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem ZPb.6 jest w pełni zgodne z ustaleniami studium. Zgodnie z nimi, teren działki skarżących położony jest w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN, w którym jako funkcję podstawową wyznaczono zabudowę jednorodzinną wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Jako funkcje dopuszczalne natomiast zostały wskazane w studium usługi oraz zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Porównanie wytycznych wynikających ze studium z zapisami skarżonego planu miejscowego prowadzi do wniosku, że przeznaczenie nieruchomości skarżących w kontestowanym planie literalnie odpowiada zapisom studium. Dodatkowo w dokumencie studium, w standardach przestrzennych wskazano, że w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych. Z zapisu tego wynika, że wyznaczenie w obrębie osuwisk terenów inwestycyjnych powinno zostać poprzedzone rozpoznaniem w zakresie uwarunkowań geologicznych. Ponadto, z przytoczonego powyżej zapisu można wywnioskować, że brak wyprzedzającego w stosunku do wyznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę, rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych mogłoby prowadzić do stanu niezgodności planu miejscowego ze studium. Biorąc pod uwagę bezpieczeństwo ludzi nie znaleziono zatem podstaw, aby przeznaczyć pod zabudowę obszar geologicznie niestabilny. Skarżący podnoszą, że obszar obejmujący m. in. teren działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] K. w K. posiadał charakter inwestycyjny wedle treści historycznych dokumentów planistycznych obowiązujących na terenie Miasta Krakowa. Odnosząc się do tej tezy należy zauważyć, że ostatnim z planów miejscowych, kształtujących status planistycznych nieruchomości Skarżących przed planem skarżonym niniejszą skargą, był plan ogólny Miasta Krakowa z 1994 roku. W późniejszym okresie nastąpiła zmiana wytycznych planistycznych, poprzedzona zdarzeniem faktycznym, świadczącym o niestabilności geologicznej terenu, którego dotyczy skarga (w skardze okoliczność ta została pominięta przez skarżących). W maju 2010 roku doszło bowiem w terenie bezpośrednio sąsiadującym z terenem oznaczonym symbolem ZPb.6 do uaktywnienia się osuwiska oznaczonego dotychczas jako nieaktywne czego skutki ilustruje poniższy materiał będący zarazem elementem treści karty osuwiska a dotyczący budynku stanowiącego własność skarżących, posadowionego bezpośrednio w wyznaczonym w planie miejscowym terenie ZPb.6. W karcie dokumentacyjnej osuwiska zlokalizowanego przy ul. K. nr [...] wskazano: małe płytkie osuwisko na zboczu doliny W. pod budynkiem mieszkalnym nr [...] u. odnowione po wysokich opadach atmosferycznych w maju2010r. Osuwisko rozpoczyna się skarpą wysoką do 1,0 m na wysokości NE narożnika budynku gospodarczego na działce nr [...], a na działce [...] SW narożnik budynku gospodarczego. Schodzi jęzorem do dna doliny W., gdzie najęzorze wyraźna jest wewnętrzna rzeźba osówiskowa. Jęzor można obserwować na działkach [...], [...], [...], [...]. Osuwisko spowodowało naruszenie konstrukcji przybudówki do budynku gospodarczego. Z tego powodu Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. K. w K., na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących (kopia uchwały w załączniku do niniejszej odpowiedzi na skargę), na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków. Załącznikiem do ww. uchwały jest cytowana powyżej karta osuwiska. W uchwale wyznaczono obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków - wpisany w pozycji 94 rejestru zawierającego informacje o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenach na których występują te ruchy. Wskazano ponadto granice wyznaczonego obszaru, włączając strefę buforową sięgającą 4 metry powyżej 1 m skarpy głównej osuwiska. Teren, który został wskazany w uchwale wraz ze strefą buforową obejmuje dużą część powierzchni działki, której dotyczy skargą. Dodatkowo należy zaznaczyć że w terenie o którym mowa występują spadki terenu powyżej 12%, co czyni te tereny predysponowane do występowania ruchów masowych. Zatem prawidłowo organy planistyczne gminy, uwzględniając występujące w obszarze zagrożenia geodynamiczne, wprowadziły w skarżonym planie miejscowym ograniczenia możliwości realizacji zabudowy mogącej w przyszłości prowadzić do aktywizacji ruchów masowych ziemi w rejonie osuwisk. Wprowadzone w skarżonym planie rozwiązania ograniczające sposób zagospodarowania i zabudowy terenu wynikły z wzięcia pod uwagę interesu publicznego jakim jest bezpieczeństwo inwestycji, po wyważeniu interesu prywatnego i publicznego w ramach dyspozycji wynikających z dokumentu studium. W zakresie zarzutów dotyczących przekroczenia przez organy planistyczne granic tzw. władztwa planistycznego i związanego z tym nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności organ rozpoczął od refleksji nad zakresem prawa własności do nieruchomości w świetle polskiego prawodawstwa. Jak wskazuje organ, ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w sferę uprawnień prawnorzeczowych, jednakże ingerencja ta w wymiarze prawnym pozostaje w pełni uzasadniona. Podkreślić należy, że prawo własności do określonej nieruchomości nie jest prawem o ustalonej z góry treści. Treść tego prawa jest bowiem kształtowana m. in. przez przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 3 ust 1 tej ustawy stanowi, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Podkreślenia wymaga, że jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei przepis art 6 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, a nie ograniczają sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym przy czym plan miejscowy może przewidywać dalece idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, włącznie z zakazem zabudowy (por, art. 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p.). W związku z powyższym uprawniony jest wniosek, że ustalenia planu miejscowego nie ograniczają zakresu przedmiotowego prawa własności lecz stanowią element składowy substratu tego prawa w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, a tym samym możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, jakie zostanie dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Odnosząc natomiast do zarzutu dotyczącego prognozy skutków finansowych uchwalenia skarżonego planu miejscowego organ wskazuje, że zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., w ramach procedury planistycznej wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art 36 u.p.z.p. Istotą tego dokumentu jest to, iż stanowi on informację na temat prognozowanego wpływu uchwalenia danego planu miejscowego na finanse gminy, oraz jest przedkładany organowi stanowiącemu gminy razem z projektem sporządzanego planu miejscowego. Zatem dokument ten stanowi analizę ekonomiczną prognozowanych skutków uchwalenia planu miejscowego, nie stanowi natomiast operatu szacunkowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jego rolą nie jest także precyzyjne, kwotowe określenie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Dodatkowo, dokument ten nie jest wiążący dla sądu powszechnego w razie wytoczenia powództwa w oparciu o roszczenie wynikające z art. 36 u.p.z.p., zatem na jego podstawie nie można przewidywać ewentualnej wysokości możliwego do uzyskania odszkodowania. Sam fakt, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłoby doprowadzić do skutku w postaci obniżenia wartości nieruchomości, nie daje podstaw do antycypowania jego nielegalności. Co istotne, prognoza skutków finansowych nie jest uchwałą, ani tym bardziej aktem prawa miejscowego, toteż na jej treści nie można opierać hipotetycznych czy spodziewanych roszczeń, w przedmiocie których właściwy do rozstrzygania jest sąd powszechny, tym samym organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma obowiązku w dokumencie tym wskazywać konkretnych kwot . przewidywanego odszkodowania. Wyżej opisana argumentacja ma oparcie przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych. W zakresie problematyki związanej z prognozą skutków finansowych należy mieć także na uwadze aktualną treść art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten został zmieniony na mocy art 497 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. w dacie uchwalenia; Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), która to zmiana weszła w życie 1 stycznia 2018 roku Zgodnie z aktualnie obowiązującą treścią art 37 ust 11 u.p.z.p., wartość nieruchomości określa się na podstawie albo dotychczasowego sposobu faktycznego użytkowania terenów (w razie braku uprzedniego planu miejscowego), albo na podstawie dotychczasowego przeznaczenia, wynikającego z uprzedniego planu miejscowego. Mając zatem na uwadze aktualny stan prawny, nie można twierdzić, jakoby sam zamiar określonego zagospodarowania nieruchomości, czy też hipotetyczna perspektywa uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiła wyznacznik spadku wartości nieruchomości bowiem te kryteria nie mieszczą się w aktualnie obowiązującym przepisie art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Dzięki wyżej opisanej nowelizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym część dotychczasowego orzecznictwa dotycząca roszczeń odszkodowawczych wynikających z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utraciła aktualność, co potwierdził także Sąd Okręgowy w Krakowie w wyroku z 24 lutego 2022 r., (sygn. akt: I C 2696/21), którym to wyrokiem zostało oddalone powództwo wytoczone przez osoby fizyczne przeciwko Gminie Miejskiej Kraków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B. . Skarżący, domagają się stwierdzenia jego nieważności w części, dotyczącej działki nr [...], której są współwłaścicielami. Zaskarżonej uchwale zarzucono sprzeczności zapisów planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co do sposobu przeznaczenia tej działki, naruszenie władztwa planistycznego oraz sporządzenie wadliwej prognozy finansowej W skardze podniesiono, iż w studium teren działki nr [...] w całości jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast w zaskarżonym planie, działka ta ma przeznaczenie zieleni urządzonej z wyłączeniem możliwości realizacji nowej zabudowy. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Skarżący, jako współwłaściciele nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego mają legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżących jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje przy tym interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.

W ocenie sądu Rada Gminy Krakowa uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze działki nr [...] przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż działka nr [...] wielkością nie obejmują znacznego obszaru oraz, że przylega one do terenu o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obszar ten jest oznaczony także, jako obszar zabudowy jednorodzinnej. Okoliczność takie powinny być przez prawodawcę lokalnego uwzględnione chyba, że występują szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie z pod zabudowy danej nieruchomości czy jej części - np. z przyczyn warunkowanych ochroną środowiska lub walorów przyrodniczych. W niniejszej sprawie organ jednak nie wykazywał, aby przedmiotowa działka była przyrodniczo szczególnie wartościowa lub zachodziły w tym obszarze uwarunkowania dotyczące ochrony środowiska. Nie wywiedziono, że zachowanie na tej działce zieleni jest motywowane czynnikami nadrzędnymi, które determinują takie właśnie jej przeznaczenie w planie, które to przeznaczenie wyłącza możliwość realizacji prawa do zabudowy. Argumentacja organu, sprowadza się do przedstawienia ogólnych uwag o istocie władztwa planistycznego gminy. Racje te wydają się być argumentami niewystarczającymi, by uznać, że takiego typu ograniczenia są racjonalne i uzasadniają to, by prymat potrzeb społecznych miał górować nad konstytucyjną ochrona prawa własności.

Co do oceny zgodności zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust. 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.

Zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy działki, której współwłaścicielami są skarżący, jest ewidentnie sprzeczny z zapisami studium. Jak mowa wyżej, w studium tereny te, mają przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w planie natomiast, jest to teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. Argument, na jaki powołuje się organ, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną, jest nieuprawniony. Taka interpretacja zapisów studium stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami przytoczonymi wyżej, w szczególności art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można uznać, że uprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie na danym obszarze wynika ze studium jest prawnie dopuszczalne, w sytuacji kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika z funkcji podstawowej określonej w studium. Taka interpretacja zapisów studium wypaczała by reguły, o których mowa wyżej i dawała prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej może bowiem uzupełnić (stanowić funkcję dopuszczalną) każdemu w zasadzie przeznaczeniu terenu i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często (jak nie zawsze) funkcja ta jest wskazywana, jako funkcja uzupełniająca, w obszarach innych niż tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej, w szczególności w obszarach zabudowy czy to jednorodzinnej czy to wielorodzinnej. Nie można uznać jednakże, iż prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać, jako funkcję podstawową, wypacając przeznaczenie wynikające z zapisów studium, szczególnie jeżeli chodzi o tereny nie będące we władaniu Gminy lub Skarbu Państwa. Jak zasadnie wskazuje Naczelny sąd Administracyjny w wyroku 18 października 2019 r. II OSK 2795/17 (sprawa dotyczyła m. innymi zgodności uchwalonego planu miejscowego na terenie Krakowa a aspekcie jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa) "Treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych." Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17 w którym podniesiono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

Zapis studium na który powołuje się organ - "w standardach przestrzennych wskazano, że w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych" jest nieadekwatny do działki skarżących. Działka ta bowiem nie znajduje się w obrębie osuwiska, ale w terenie zagrożonym masowymi ruchami. Podkreślić należy, że sama skarżona uchwała dopuszcza realizację obiektów budowlanych w takich obszarach. Jak stanowi bowiem § 8 ust 14, na terenach zagrożonych ruchami masowymi, o których mowa w ust. 11, ustala się:

1) zakaz rozsączania ścieków i wód opadowych w gruncie;

2) dopuszczenie:

a) montażu urządzeń służących monitorowaniu osuwisk,

b) budowy oraz przebudowy i remontu obiektów budowlanych;

Zważywszy zaś, że na terenie objętym zapisami skarżonego planu występują tylko dwa obszary terenów zagrożonych ruchami masowymi - nr [...] oraz nr [...] (§ 8 ust 11 uchwały) dopuszczenie wprost realizacji obiektów budowlanych w tych terenach (§ 8 ust 14) i jednoczenie wyłączenie spod zabudowy jednego z tych obszarów jest wewnętrznie sprzeczne. Zaznaczyć przy tym należy, że ograniczenia w zabudowie, co do obszarów mogących potencjalnie stanowić w przyszłości zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia, co do zasady powinno odbywać się w sposób określony np. w § 8 ust 13 skarżonego planu (dla obszarów osuwisk) tj. przez zakaz budowy nowych obiektów budowlanych oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych, oraz odbudowy obiektów budowlanych, a nie przez ustalanie terenów zieleni urządzonej. Wyłączenie z pod zabudowy takiego obszaru, ma bowiem inny cel niż względy bezpieczeństwa. Tereny zieleni urządzonej czy nie urządzonej, zwłaszcza na obszarach miast, służą bowiem celom przyrodniczym, ewentualnie zachowaniu, czy stworzeniu warunków do odpoczynku dla mieszkańców a nie (jak mowa wyżej) względom zachowania bezpieczeństwa, w związku ze zdarzeniami mogącymi w przyszłości wystąpić.

W ocenie sądu, argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, dotyczącą tego, że Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. K. w K., na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących, w związku z uaktywnieniem się osuwiska, jest bezzasadna. Obszar osuwiska sąsiaduje bowiem z działką skarżących, ale nie obejmuje tej działki w całości, ani też w części. Ani fakt uaktywnienia się osuwiska, ani też podjęcie przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 30 marca 2011 r. nie mogą wpływać na sytuację prawną skarżących.

W ocenie sądu na uwzględnienie nie zasługują natomiast zarzuty skargi dotyczące wadliwie sporządzonej prognozy finansowej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. II OSK 81/19 prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r. II OSK 1593/18 wskazano, iż miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu. Wyżej zaprezentowane poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Prognoza skutków finansowych nie jest częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet wadliwie sporządzona prognoza nie może być podstawą wzruszenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jak mowa wyżej nie jest częścią planu. Tylko zaś istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Jeżeli nawet sporządzenie prognozy skutków finansowych jest związane z procedurą planistyczną – dotyczy trybu sporządzania planu, to wadliwość w tym przedmiocie nie można uznać za istotną bo nie dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego rozumianego jako źródła prawa miejscowego a jest tylko informacją skierowaną od podmiotu inicjującego uchwalenie planu tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do organu uchwałodawczego czyli rady gminy. Brak podstaw by uznać, że w informacji tej zamieszczone muszą być szczegółowe kwestie związane z kosztem ewentualnych wywłaszczeń czy odszkodowań, które gmina poniesie lub może ponieść w związku z uchwaleniem planu na rzecz poszczególnych podmiotów mogących takie żądanie formułować.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.