Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1005/19 w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] w przedmiocie ustalenie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2016 r., a także pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 5163 (pięć tysięcy sto sześćdziesiąt trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2019 r. oddalił skargę J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie ustalenie odszkodowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie węzła L-K w W., przebudowa ul. [...] obejmującą działkę skarżącej spółki oraz nadał tejże decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania Spółki oraz B.J. w zakresie ustalenia linii rozgraniczającej teren inwestycji na odcinku Łącznica Lokalna [...] od granicy działki nr [...] po stronie zachodniej do granicy działki nr [...] po stronie wschodniej, przebiegu ścieżki rowerowej na tym odcinku, posadowienia ekranów akustycznych wzdłuż granicy działek nr [...] i [...], lokalizacji inwestycji na działce nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Spółki. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2015 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 701 178 zł za działki [...] i [...] oraz odmówił powiększenia tego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, a także zobowiązał Prezydenta W. do wypłaty odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki w zakresie odmowy powiększenia odszkodowania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), dalej: ustawa zmieniająca, który przewidywał, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w sytuacji dobrowolnego wydania nieruchomości w ściśle określonym terminie, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło już po jego upływie. Zdaniem organu w sprawie nie znajdował zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), dalej: specustawa drogowa, gdyż decyzji lokalizacyjnej wydanej w pierwszej instancji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym podlegała ona wykonaniu.

Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] lutego 2016 r.

Na skutek skarg kasacyjnych spółki oraz Miasta W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżeniu podlegała decyzja Ministra wyłącznie w zakresie dotyczącym dodatkowego odszkodowania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie swoim wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji również w zakresie przyznanego odszkodowania, czym zadziałał na niekorzyść strony postępowania. Podkreślił, że niezaskarżona część decyzji w chwili orzekania była decyzją ostateczną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien rozważyć czy w zaistniałych realiach zastosowanie znajdzie art. 7 ustawy nowelizującej, czy też art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej nieruchomość, za którą przyznawane jest odszkodowanie, była objęta decyzją o lokalizacji drogi, to podstawę przyznania 5% bonusu stanowił art. 7 ustawy zmieniającej, który zastosowania tego przepisu nie ograniczał wyłącznie do decyzji ostatecznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię art. 7 ustawy zmieniającej, polegającą na przyjęciu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi być ostateczna i dla właścicieli nieruchomości, co do których zostały wydane decyzje wymienione w tym przepisie, nawet nieostateczne, wyłącznym terminem na wydanie nieruchomości uprawniającym do uzyskania powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości był termin od 10 września 2008 r. do 10 października 2008 r.;

2) błędne niezastosowanie art. 18 ust. 1e pkt 1-3 specustawy drogowej w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej;

3) błędne zastosowanie art. 7 ustawy zmieniającej.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca Spółka podniosła, że pomimo iż pomiędzy lipcem 2008 r. a grudniem 2011 r. istniał stan, w którym decyzja lokalizacyjna była nieostateczna, a decyzja organu drugiej instancji została zakwestionowana i wyrokami sądów administracyjnych wstrzymano jej wykonanie, w dniu 28 maja 2009 r. nastąpiło dobrowolne wydanie nieruchomości potwierdzone stosownym protokołem. Skarżąca argumentowała, że z żadnego przepisu nie wynika stosunek art. 7 ustawy zmieniającej i wprowadzonego nią art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Nie została zatem wyłączona możliwość zastosowania art. 18 ust. 1e wspomnianej ustawy w sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca Spółka. W jej ocenie skoro przepis art. 7 ustawy zmieniającej stanowi wyjątek w stosunku do jej art. 6, to nie powinien być interpretowany rozszerzająco, zwłaszcza w sposób prowadzący do wniosku, że decyzje, o którym mowa w tym przepisie nie muszą być ostateczne. Wywiodła, że decyzje nieostateczne nie tworzą nowego stanu prawnego, nie kreują praw ani obowiązków i nie wiążą w obrocie prawnym. Skarżąca podniosła także, że termin przewidziany w art. 7 ustawy zmieniającej jest krótki i niewystarczający na podjęcie racjonalnej decyzji w sytuacji, w której decyzja lokalizacyjna jest nieostateczna, a właściciel nieruchomości poddaje ją kontroli organu wyższej instancji. Zdaniem Spółki motyw zachęty w postaci 5% bonusu przestaje być istotny w przypadku decyzji, które nie są ostateczne i podlegają zaskarżeniu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 787/12, argumentowała, że art. 7 ustawy zmieniającej dotyczy sytuacji, w których nastąpiło wydanie decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezawierającej usprawiedliwionych podstaw prawnych oraz zasądzenie od Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji, gdy podmiot uprawniony do uzyskania odszkodowania udostępnia dobrowolnie nieruchomość na podstawie nieostatecznej decyzji lokalizacyjnej, do oceny uprawnienia w zakresie uzyskania 5% bonusu należy stosować art. 7 ustawy zmieniającej czy art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że art. 18 ust. 1e specustawy drogowej został dodany ustawą zmieniającą, która w art. 6 uregulowała kwestie międzyczasowe związane ze stosowaniem specustawy drogowej z uwagi na wprowadzoną nowelizację. Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). W postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy specustawy drogowej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą (ust. 3). Dodatkowo ustawa zmieniająca wprowadziła art. 7, zgodnie z którym jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że zasadą wprowadzoną przez art. 6 ustawy zmieniającej jest stosowanie dotychczasowych przepisów do spraw wszczętych, ale nie zakończonych w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z tym zastrzeżeniem, że postępowanie dotyczące ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne toczyć się ma według zmienionych przepisów, tj. zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W tym miejscu należy wskazać, że przepis ten przewiduje powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 tej ustawy (pkt 1), doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 2) albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (pkt 3). Skoro zatem do spraw niezakończonych w zakresie odszkodowania zastosowanie ma znaleźć art. 18 ust. 1e specustawy drogowej to niezasadne jest stanowisko, zgodnie z którym art. 7 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie także do tych przypadków, w których doszło do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, ale nie ma ona waloru ostateczności. Przeciwne stanowisko powodowałoby, że do spraw niezakończonych w zakresie odszkodowania za nieruchomość znajdowałby zastosowanie jednocześnie dwa przepisy, tj. art. 7 ustawy zmieniającej oraz art. 18 ust. 1a specustawy drogowej, co nie jest możliwe z punktu widzenia postulatu racjonalnego ustawodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 18 ust. 1e ustawy zmieniającej dotyczy takich sytuacji, gdy doszło do wydania nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez względu na to czy miało to miejsce przed 10 września 2008 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej) czy później, a właściciel wydał nieruchomość w terminie 30 dni od dnia uostatecznienia się decyzji, które jednak musiało nastąpić po 10 września 2008 r. Wówczas wysokość odszkodowania powiększa się o 5% wartości nieruchomości, jak to winno mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Natomiast art. 7 ustawy zmieniającej reguluje sytuację, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uzyskała walor ostateczności przed 10 września 2008 r. Wówczas właściciel nieruchomości w terminie 30 dni liczonych od 10 września 2008 r. winien wydać nieruchomość aby wysokość odszkodowania mogła być powiększona o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Gdyby natomiast przyjąć, że art. 7 obejmuje także wydaną przed 10 września 2008 r. decyzję nieostateczną, która przed tą datą nie uzyskała waloru ostateczności, to doszłoby do ewidentnego skrócenia terminu o jakim stanowi art. 18 ust. 1e; decyzja ostateczna mogłaby być wydana np. w grudniu 2011 r. jak rozpoznawanej sprawie, a organy wadliwie przyjmowałyby, że po 10 października 2008 r. bonifikata nie należy się.

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że art. 7 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie wyłącznie do tych sytuacji, w których postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją wydaną przed 10 września 2008 r., pomimo że przepis ten expressis verbis nie zawiera takiego wymogu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 655/11, od którego to orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 787/12.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji dla inwestycji drogowej nie zostało zakończone. Wydana została bowiem wyłącznie decyzja pierwszoinstancyjna, która została zaskarżona przez skarżącą spółkę oraz B.J. Fakt, że decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, oznacza wyłącznie to, że decyzja ta pomimo braku waloru ostateczności mogła podlegać przymusowemu wykonaniu. Możliwość natychmiastowego wykonania decyzji nie powoduje, że sprawa zostaje zakończona, co eliminowałoby zastosowanie art. 6 ustawy zmieniającej i powodowało przejście na reżim wprowadzony art. 7 tej ustawy. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że skarżąca Spółka w celu uzyskania bonusu do odszkodowania powinna była wydać nieruchomość w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z uwagi na niezakończenie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji dla inwestycji drogowej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie znajdował art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej.

W świetle powyższych wywodów zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej okazały się zasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa (pkt 2 sentencji).