Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1104/24 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2024 r. nr 244/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 października 2024 r. oddalił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "Spółka") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "WINB") z 11 czerwca 2024 r. nr 244/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: "PINB") decyzją z 17 listopada 2020 r. nr 1330/2020 nakazał inwestorowi, tj. Spółce rozbiórkę ław fundamentowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych w projekcie budowlanym sporządzonym przez mgr inż. arch. A.G. upr. nr [...] w sierpniu 2020 roku numerami DT-2P1 oraz DT-1P1, a zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w K. – w związku z prowadzeniem robót budowlanych mimo wstrzymania ich postanowieniem PINB z 8 października 2020 r. nr 1096/2020.

Zaskarżoną decyzją z 11 czerwca 2024 r. nr 244/2024, wydaną m.in. na podstawie art. 49e pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725; dalej: "Prawo budowlane"), WINB orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał inwestorowi rozbiórkę: 1) konstrukcji parterowej zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] składającej się z fundamentów żelbetowych, ścian parteru w konstrukcji mieszanej (pustaki silikatowe i elementy żelbetowe) i żelbetowego stropu nad parterem, wraz z słupem stalowym podpierającym podciąg, wykonanym w narożu południowo-wschodnim konstrukcji; 2) ściany fundamentowej oraz fundament słupa zlokalizowanych pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]; 3) fundamentów żelbetowych w postaci ław i ścian fundamentowych na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]; 4) ściany fundamentowej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] – szczegółowo przedstawionych i opisanych na dołączonym do niniejszej decyzji załączniku graficznym, zrealizowanych w ramach budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w zabudowie bliźniaczej i szeregowej wraz z stacją trafo i drogą wewnętrzną przy ul. [...] w K. – w związku z prowadzeniem robót budowlanych mimo wstrzymania ich postanowieniem PINB z 8 października 2020 r. nr 1096/2020.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w dniu 8 października 2020 r. PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które zostało doręczone inwestorowi 13 października 2024 r. WINB utrzymał to postanowienie w mocy postanowieniem z 23 lutego 2021 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 493/21 oddalił skargę inwestora na to postanowienie. Obecnie skarżąca w skardze na decyzję w przedmiocie rozbiórki kwestionuje tylko ustalenia dokonane przez organ w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, że budowa była kontynuowana pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, okoliczność ta nie jest wątpliwa i została przez organ należycie i bez wątpliwości udokumentowana. Protokoły kontroli przeprowadzonych przez organ wraz z dokumentacją fotograficzną jednoznacznie wskazują bowiem na wypełnienie przesłanki kontynuowania budowy pomimo wstrzymania jej postanowieniem. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego, że zgodnie z art. 49e pkt 6 Prawa budowlanego organ zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka.

Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1) naruszenia prawa materialnego:

a) art. 49e pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do nakazania inwestorowi rozbiórki wszystkich elementów opisanych w zaskarżonej decyzji, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że przynajmniej w zakresie części robót budowlanych organy nadzoru budowlanego nie przesądziły w sposób jednoznaczny, czy zostały one wykonane po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które to wątpliwości zostały przez organ wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

b) art. 81a § 1, art. 8 § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że orzeczenie obowiązku rozbiórki w sprawie było konieczne, podczas gdy ze względu na stwierdzone przez organ wątpliwości, które to wątpliwości zostały przez organ wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sprawie zasadne było zastosowanie powyższych regulacji i rozstrzygnięcie stwierdzonych wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego na korzyść inwestora,

c) art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w tym, że pomimo podniesionego przez Spółkę skarżącą zarzutu Sąd I instancji nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co przejawiało się w objęciu przez organ odwoławczy nakazem rozbiórki dodatkowych elementów, które nie były uwzględnione w decyzji organu I instancji;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 81a § 1, art. 8 § 1 oraz z art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu dotyczącego istotnej części zarzutów zawartych w skardze, w tym przede wszystkim zarzutu dotyczącego braku zastosowania przez organ odwoławczy zasady rozstrzygania stwierdzonych wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego na korzyść strony oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – Prawo ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 49e pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz art. 81a § 1, art. 8 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej powyższych przepisów prawa materialnego.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie nie przedstawiać pełnego opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, co wskazywałoby na konieczność oceny w pierwszej kolejności zasadności pierwszych ze wskazanych wyżej naruszeń.

Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie odniósł się w wystarczającym stopniu do istotnej części zarzutów podniesionych w skardze, a do niektórych kwestii nie odniósł się w ogóle.

Wyjaśnienia wymaga zatem, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28.09.2010 r., I OSK 1605/09; z 13.10.2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Nawet sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 26.10.2023 r., III OSK 2943/21; CBOSA).

Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23.11.2022 r., II OSK 3514/19; z 20.12.2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Oceniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jego całokształcie należało uznać, że pozwala ono ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie i zarazem pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Sąd Wojewódzki poddał analizie najistotniejsze aspekty sprawy. Kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji miało zbadanie, czy ustalenia dokonane przez organy w ramach prowadzonego postępowania dowodowego pozwalały na jednoznaczne ustalenie, że budowa była kontynuowana pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. W ocenie Sądu wskazywane przez skarżącą wątpliwości w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym, konkretnym materiale dowodowym, a co za tym idzie – zgodnie z art. 49e pkt 6 Prawa budowanego organ był zobligowany nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. W tym świetle brak szczegółowego odniesienia się Sądu do argumentacji Spółki wskazującej na istnienie wątpliwości co do daty realizacji przez inwestora części robót budowlanych nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobnie nie stanowi takiego uchybienia wskazanemu przepisowi nieodniesienie się Sądu Wojewódzkiego do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazany brak nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ani nie uniemożliwia kontroli instancyjnej wyroku, a to właśnie możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodatkowo, jak zostanie to poniżej wyjaśnione, zarzut ten i tak nie mógł okazać się skuteczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) należy zauważyć, że powołane przepisy prawa należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 4.09.2014 r., II GSK 1293/13; CBOSA). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może zaś czynić skutecznym zarzutu naruszenia wskazanych norm o charakterze ustrojowym.

Przechodząc do drugiej grupy zarzutów wskazać należy autorowi skargi kasacyjnej, że powołane przez niego przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego są oczywiście przepisami o charakterze procesowym. Zarzuty naruszenia przepisów tej ustawy wymienionych w pkt 1 lit. b i c petitum skargi kasacyjnej winny zatem być oparte o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 (a nie pkt 1) p.p.s.a. Powyższe nie miało jednak wpływu na możliwość oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach skargi kasacyjnej. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, mimo różnego charakteru powołanych w nich przepisów, wymagają łącznego rozpoznania, bowiem prawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji ma kluczowy wpływ na ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie zasadniczą okolicznością sporną dla strony skarżącej była kwestia, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne wskazanie, które konkretnie roboty miały zostać wykonane przez inwestora po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zdaniem Spółki postępowanie dowodowe nie pozwoliło na jednoznaczne zakwalifikowanie wszystkich robót objętych nakazem rozbiórki jako tych kontynuowanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu budowy. W jej ocenie przynajmniej co do części z tych robót istniały niedające się usunąć wątpliwości co do daty ich wykonania, a zatem nie powinny one zostać objęte nakazem rozbiórki.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej bardzo ogólnikowo wskazuje na niewyjaśnione wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie. Ani bowiem w skardze kasacyjnej, ani w skardze do Sądu I instancji, do treści której odwołuje się, nie wskazał precyzyjne, które roboty miałyby być wykonane przed doręczeniem inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu budowy. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie może za pomocą ogólnikowych stwierdzeń przerzucać na Naczelny Sąd Administracyjny ciężaru precyzyjnego określenia, w jakim zakresie stan faktyczny sprawy został wadliwie ustalony przez organy administracji, a następnie wadliwie zaakceptowany przez Sąd Wojewódzki. Brak należytego uzasadnienia podstawy kasacyjnej w opisanym zakresie prowadzić musi do oceny takiego zarzutu jako nieusprawiedliwionego.

Niezależnie od powyższego, wbrew prezentowanemu przez skarżącą kasacyjnie stanowisku, Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w czynnościach wyjaśniających podejmowanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji WINB nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom kształtującym zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że ustalenia dokonane przez organy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, na który składały się m.in. protokoły czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB (w dniach: 20 października 2020 r., 23 października 2020 r., 30 października 2020 r., 5 listopada 2020 r., 16 lutego 2022 r. i 24 stycznia 2024 r.) oraz sporządzona z nich dokumentacja fotograficzna, potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że inwestor prowadził roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji po dniu 13 października 2020 r., tj. po doręczeniu postanowienia PINB z 8 października 2020 r. o wstrzymaniu budowy. W zaskarżonej decyzji WINB dokładnie opisał konkretne ustalenia w tym zakresie wynikające z poszczególnych protokołów, zostały one także przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, toteż ich ponowne powoływanie w tym miejscu nie jest celowe. Mimo zgłaszanych przez skarżącą wątpliwości co do prawidłowego ustalenia daty wykonania niektórych z tych robót skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie samego faktu, że budowa w ogóle była kontynuowana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu, a taki właśnie stan odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 49e pkt 6 Prawa budowlanego.

W konsekwencji, skoro nie wystąpiła przesłanka niedających się usunąć wątpliwości, o której mowa w art. 81a § 1 k.p.a., to WINB nie dopuścił się również naruszenia tego przepisu, jak i art. 8 § 1 k.p.a.

Po wtóre, nawet gdyby zastrzeżenia Spółki co do prawidłowości ustalenia przez organy daty wykonania niektórych robót okazały się zasadne – czemu należy stanowczo odmówić racji – i tak nie miałoby to wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej nie może bowiem budzić wątpliwości, że w stwierdzonych okolicznościach faktycznych na skarżącą powinien zostać nałożony nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 49e pkt 6 Prawa budowlanego. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy była ona bezprawnie kontynuowana. Zwrócić należy uwagę, że dyspozycja przepisu art. 49e pkt 6 Prawa budowlanego nie ogranicza zakresu obowiązku rozbiórki wyłącznie do tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu budowy. Takie ograniczenie zawiera przepis art. 51a pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną postanowienia o wstrzymaniu budowy był jednak art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sankcją bezwarunkową określoną w art. 49e pkt 6 Prawa budowlanego za kontynuowanie budowy pomimo orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych na tej podstawie jest nakaz rozbiórki i to całości obiektu budowlanego lub jego części, tj. wybudowanego "od początku", a nie jedynie robót budowlanych zrealizowanych po wstrzymaniu budowy. W tych warunkach niezasadny okazał się powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 49e pkt 6 Prawa budowlanego.

Brak było również podstaw do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki, że naruszona została w tej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie nie stanowi naruszenia tejże zasady okoliczność, że organ odwoławczy objął nakazem rozbiórki szerszy zakres robót budowlanych niż uczynił to PINB w swojej decyzji.

Należy podkreślić, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu II instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Jak wyjaśniono wyżej, kontynuowanie budowy przez inwestora pomimo jej wstrzymania postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego skutkuje nakazaniem rozbiórki obejmującym wszystkie wykonane roboty budowlane, a nie tylko te zrealizowane po wstrzymaniu budowy. WINB zobowiązany był zatem uwzględnić aktualny stan inwestycji, tj. wszystkie roboty budowlane wykonane do dnia wydania decyzji organu odwoławczego (w tym także te wykonane po wydaniu decyzji PINB w przedmiocie rozbiórki). Określony w zaskarżonej decyzji zakres zobowiązania do rozbiórki wszystkich wykonanych obiektów i ich części pozostał tożsamy jak w decyzji PINB, a jedynie wskutek rozstrzygnięcia reformatoryjnego został on uszczegółowiony w ten sposób, by uwzględniał stan inwestycji aktualny na datę orzekania przez WINB.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.