Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 851/13 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu jeziora oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 851/13 oddalił skargę W. J. (dalej powoływany jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie (dalej powoływany jako "Dyrektor RZGW") z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu jeziora.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Policki decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) na wniosek Dyrektora Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie, działającego w imieniu i z upoważnienia Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, sprawującego trwały zarząd nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] (jezioro Małomyśliborskie) z obrębu [...], gmina Nowe Warpno, orzekł o ustaleniu linii brzegu jeziora Małomyśliborskiego, stanowiącego własność Skarbu Państwa – dz. nr [...] na odcinku przyległym do działek: nr [...] - stanowiącej własność Gminy Nowe Warpno, nr [...] - stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnej Oddział Terenowy Szczecin, nr [...] - stanowiącej własność Skarbu Państwa i nr [...] - stanowiącej własność skarżącego. Linię południowego brzegu jeziora Małomyśliborskiego ustalono po wyraźnej krawędzi brzegu, stałym poroście traw oraz krawędzi budowli nadwodnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając jej brak prawidłowego opisu stosunków wodnych, jakichkolwiek analiz, opracowań, dowodów, zdjęć i zapisów pozwalających na weryfikację tego opisu, brak faktycznej aktualizacji mapy zasadniczej z wyrysowaną linią brzegową, stronniczość organu i przedwczesne wydanie decyzji.

Dyrektor RZGW w Szczecinie decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Analizując treść art. 15 ust. 1, 5, 6, 7 Prawa wodnego z punktu widzenia zarzutów stawianych w odwołaniu organ stwierdził, że regulacja ta stanowi podstawę do określenia linii brzegu cieków naturalnych, jezior i innych naturalnych cieków wodnych. W związku z tym, że jezioro Małomyśliborskie jest naturalnym zbiornikiem, w rozpatrywanej sprawie ustalenie linii brzegu powinno nastąpić na podstawie tych kryteriów. Po przeanalizowaniu akt sprawy Dyrektor RZGW stwierdził, że organ pierwszej instancji, przy orzekaniu dotyczącym ustalenia linii brzegu jeziora Małomyśliborskiego, zastosował powołane wyżej kryteria. Odnośnie do zarzutu zaniechania faktycznego "terenowego" wykonania aktualizacji mapy zasadniczej, organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku wykonywania prac związanych z pomiarem sytuacji terenowej, w ramach aktualizacji mapy zasadniczej, żaden przepis dotyczący prac geodezyjnych i kartograficznych nie nakłada na wykonawcę obowiązku sporządzenia z tych prac specjalnego protokołu, ani konieczności wykonywania tych prac wyłącznie w obecności właściciela nieruchomości. W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut braku opisu stosunków wodnych, bowiem jak to z akt sprawy wynika, opis taki znajduje się w nich. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, iż opis ten jest niepełny i niekonkretny oraz że nie spełnia wymogów dla takiego opracowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję skarżący zarzucił nieważność postępowania i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż właścicielem dz. nr [...], której dotyczy postępowanie, jest Skarb Państwa, a uprawnienia właścicielskie realizuje Starosta Policki. Powyższe wynika z treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujące zasadnie z zakresu administracji rządowej, o ile z przepisów tej ustawy lub odrębnych ustaw nie wynika nic innego. W myśl art. 11a ww. ustawy, przepis art. 11 ust 1 stosuje się do czynności prawnych lub do czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Ponadto skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieważności postępowania Sąd wskazał, że kwestię wyłączenia organu administracji publicznej reguluje art. 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako "Kpa"), zgodnie z którym organ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 oraz osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Żaden inny przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje wyłączenia organu, natomiast art. 24 Kpa reguluje kwestie związane z wyłączeniem pracownika organu administracji publicznej. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, a pogodzenie takie, nie powoduje pozbawienia państwa działającej przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. W ocenie Sądu, nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 Kpa, obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu.

Przechodząc do oceny zastosowania art. 15 Prawa wodnego, Sąd stwierdził, że dokumenty złożone w sprawie przez wnioskodawcę spełniają wymogi jakie stawia art. 15 ust. 3 tej ustawy. W przypadku jeziora Małomyśliborskiego nie stwierdzono wpływu innych czynników poza naturalnymi, tak na jezioro, jak i na grunty przylegające do projektowanej linii brzegu. W takiej sytuacji stan stosunków wodnych jest stabilny i powiązany tylko z naturalnymi czynnikami (np. opady, temperatura) nie wymagał więc bardzo szczegółowego opisu, a więc przedłożony dokument, zdaniem Sądu, był wystarczający. Sąd wskazał, że podstawowym dowodem w sprawie jest właśnie projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Jest to materiał przedkładany przez wnioskodawcę razem z wnioskiem o ustalenie linii brzegu, a więc nie jest dowodem przeprowadzanym przez organ, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Załączona do wniosku mapa była mapą aktualną na dzień złożenia wniosku, tj. 30 lipca 2012 r., co wynika z akt sprawy.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "Ppsa") w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 Kpa;

- art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 i 4, art. 24 § 4, art. 26 § 2 i 3 Kpa.

Naruszenie powyższych przepisów zdaniem skarżącego polegało na orzekaniu przez Starostę Polickiego w sprawie, w której był jednocześnie stroną postępowania. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyłącznym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy Starosta Policki podlegał wyłączeniu w sprawie rozpatrzenia wniosku Dyrektora Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie o ustalenie linii brzegu jeziora. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w całości podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła podstawa do wyłączenia tego organu.

Przy wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej w wielu sytuacjach dochodzi do połączenia ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, Lex nr 597931).

Stanowisko przedstawione w zarzutach skargi kasacyjnej, że Starosta Policki powinien być w niniejszej sprawie wyłączony jako pracownik organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, nie znajduje żadnego uzasadnienia w brzmieniu powołanych przepisów, chociażby z tego względu, że odnoszą się one do pracownika organu administracji publicznej, a nie do organu administracji publicznej. Nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 Kpa, obejmował osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (por. wyrok NSA z 23 marca 2012 sygn. akt I OSK 2401/11, Lex nr 1145100, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei przypadki, w których podlega wyłączeniu organ administracji publicznej określone zostały w art. 25 Kpa. Żaden jednak z tam wymienionych przypadków nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem z brzmienia wszystkich tych przepisów wynika, że powinny one mieć zastosowanie wtedy, kiedy chodzi o prywatne inwestycje majątkowe osób fizycznych, zajmujących określone stanowiska kierownicze w organach administracji publicznej.

Kwestia wyłączenia organu samorządu terytorialnego od rozpoznawania danej kategorii spraw uwzględniana jest często również w innych przepisach, niż przepisy procesowe. Wskazują na to zmiany w ustawach matrialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych starosty występującego jako strona - statio fisci Skarbu Państwa i jak organ rozstrzygający sprawę, wprowadził instytucję wyłączenia organu. W Prawie wodnym takie wyłączenie przewiduje art. 127 ust. 7b mówiący, że dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa albo starosta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w której jest wnioskodawcą. Natomiast w art. 15 Prawa wodnego ustawodawca nie wprowadził wyłączenia starosty w sprawach o ustalenie linii brzegowej. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w bardzo wielu sprawach prowadzonych na podstawie art. 15 Prawa wodnego nieruchomości objęte postępowaniem stanowią własność Skarbu Państwa.

W ocenie składu orzekającego, w związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do wyprowadzenia obowiązku wyłączenia, w sprawach wynikających z przepisów Prawa wodnego, organu samorządu terytorialnego w ramach wykładni, prowadzącej w następstwie do pozbawienia tego organu kompetencji do wydawania decyzji w trybie art. 15 Prawa wodnego. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach rozpoznawanych na tle Prawa budowlanego w wyrokach z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 702/10 oraz II OSK 703/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem Starosta Policki w niniejszej sprawie nie podlega wyłączeniu i jest organem właściwym do wydania decyzji, w której stroną jest również Skarb Państwa jako właściciel jednej nieruchomości objętej postępowaniem.

W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 Kpa, czy też art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 i 4, art. 24 § 4, art. 26 § 2 i 3 Kpa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.