Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda -Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. A.B.

Decyzją z [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - zwanej dalej: "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...], o umorzeniu w całości postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie Ł., obręb N., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 7/1, będącej własnością małżeństwa M. i G. W., dla której Sąd Rejonowy w Ł., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], związanego z rozbiórką istniejącej linii 110 kV relacji Ł.-G. oraz założeniem i przeprowadzeniem jednotorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Ł.-G..

Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że

wnioskiem, złożonym 27 października 2017 r. A S. A. Oddział Ł., wystąpiła, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121) – powoływanej jako: u.g.n. - o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości. W piśmie podniesione zostało, że uzyskanie zezwolenia jest niezbędne dla rozbiórki istniejącej linii 110kV relacji Ł.-G. oraz przeprowadzenia prac budowlano-montażowych w celu założenia i przeprowadzania na wskazanej części nieruchomości (493,41 m2) jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Ł.-G..

Inwestor wyjaśnił, że przedsięwzięcie polegające na przebudowie linii 110 kV wynika z jej złego stanu technicznego. Planowana trasa linii elektroenergetycznej 110 kV jest objęta decyzją Wójta Gminy Ł. nr [...] z [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pełnomocnicy inwestora przeprowadzili rokowali oraz podjęli wielokrotne próby umownego ustalenia z właścicielami nieruchomości warunków realizacji inwestycji oraz uzyskania zgody na przeprowadzenie przez nieruchomości objęte wnioskiem przedmiotowej linii elektroenergetycznej.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] znak: [...], którą umorzył przedmiotowe postępowanie. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, które w związku z powyższym stało się bezprzedmiotowe w całości.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji A S.A. Oddział Ł. podniosła, że w jej ocenie umorzenie postępowania było całkowicie bezpodstawne, a decyzja niewątpliwie narusza przepis prawa materialnego - art. 124 ust. 1 u.g.n. Powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych strona wyjaśniła, że do uznania że została spełniona przesłanka braku zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest zawarcie przez strony umowy, a co za tym idzie złożenie zgodnych oświadczeń woli przez obie strony stosunku prawnego, nie jest zaś wystarczające udzielenie jednostronnej zgody przez właściciela nieruchomości.

Organ II instancji wyjaśnił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, dlatego też ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione, aby decyzja taka mogła być wydana. Do przesłanek tych należą, wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania. Warunkiem wydania zezwolenia jest zatem przeprowadzenie negocjacji z właścicielem/użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest zatem brak zgody właściciela na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Powinna być więc wyczerpana możliwość uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac planowanej inwestycji.

Wojewoda podkreślił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują, w jakiej formie owa zgoda winna być wyrażona. Ustawodawca pozostawił tę kwestię uznaniu stron, a jedynym wymogiem jest zachowanie formy pisemnej. W trakcie prowadzonego przed Starostą [...] postępowania strony przedłożyły pismo z 19 stycznia 2018 r., w którym wyrażają zgodę na udostępnienie A S. A. ww. nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), w celu wykonania zadania polegającego na przebudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Ł.-G., a w szczególności wyrażają zgodę na wjazd i wejście w teren w celu wykonania ww. prac na ich nieruchomości.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że ww. pismo z 19 stycznia 2018 r., którego treść została jednoznacznie potwierdzona przez G. W. i M. W., na etapie postępowania odwoławczego (vide: pismo z 24 kwietnia 2018 r.) stanowi zgodę właścicieli nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Natomiast uruchomienie trybu administracyjnego uzyskania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej możliwe jest wyłącznie w przypadku braku zgody właściciela gruntu. Udzielenie zgody powinno być z całą pewnością stwierdzone przynajmniej na piśmie, aby wykluczyć powstanie na tym tle sporu, zwłaszcza na etapie rozpoczęcia inwestycji budowlanej. Inwestor może przy tym uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie cywilnoprawnym poprzez zawarcie stosownej umowy z właścicielem przenoszącej takie prawo na inwestora albo ustanawiającej inne prawo obciążające własność. Ustawodawca nie zastrzegł jednak, że zgoda na wykonanie prac ma zostać wyrażona w takiej konkretnej formie. Zdaniem organu II instancji nie do przyjęcia jest stanowisko, że jedyną dopuszczalną formą pozytywnego zakończenia rokowań, a więc uzyskania zgody właściciela, jest ustanowienie służebności przesyłu w drodze aktu notarialnego. Nie jest również wymagane by w wyniku przeprowadzonych rokowań doszło do ustanowienia służebności przesyłu.

Ponadto w ocenie Wojewody, wbrew stanowisku pełnomocnika A S. A., wyrażenie zgody nie musi obejmować trwałego tytułu prawnego do gruntu. O ile do wybudowania urządzenia na cudzym gruncie inwestor musi dysponować prawem jego zajęcia na czas budowy urządzania, o tyle po jego wybudowaniu, inwestor traci tytuł do dalszego czasowego zajmowania gruntu. Pozostaje mu przy tym roszczenie do każdoczesnego niezwłocznego wejścia na grunt dla dokonania czynności mających służyć utrzymaniu istnienia urządzania i jego funkcjonowania w stanie technologicznie niepogorszonym (art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zgoda właścicieli na udostępnienie nieruchomości na cele budowlane, tj. w celu wykonania planowanych prac polegających na przebudowie linii elektroenergetycznej 110 K.V Ł.-G. przedstawiona w piśmie z 19 stycznia 2018 r. została wyrażona w sposób wyczerpujący.

Na marginesie organ II instancji wskazał, że cały proces negocjacji, przeprowadzonych przez pełnomocnika inwestora, nie nosi znamion prawidłowo przeprowadzonych rokowań. W przedmiotowej sprawie analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdza, aby inwestor (A S.A.) przedstawił G. W. i M. W., których własność stanowi nieruchomość położona w gminie Ł., obręb [...], oznaczona nr działki 7/1 jakąkolwiek ofertę, odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac rozbiórkowych na istniejącej linii 110 kV oraz założenia i przeprowadzania nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz ustalenia wynagrodzenia za podjęte czynności. W ich treści brak jest również jakiejkolwiek informacji odnośnie rodzaju i sposobu wykonania niezbędnych robót budowlanych, zakresu ingerencji na przedmiotowych działkach oraz ograniczeń związanych z wykonaniem nowych przewodów linii energetycznej. W przesłanym stronom pismach z 19 października 2016 r. i 4 listopada 2016 r. mowa jest jedynie o udostępnieniu działki nr 7/1 w celu przeprowadzenia prac remontowo-modernizacyjnych na linii elektroenergetycznej relacji Ł.-G.. Pełnomocnik A S.A. Oddział Ł. wystąpił do G. i M. małż. W. o wyrażenie zgody na wjazd i wejście na teren nieruchomości oraz dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów na stosowną odpłatnością. W pismach wskazano na konsekwencję nieudzielenia odpowiedzi na przesłane pisma. Pełnomocnik inwestora w żadnym piśmie adresowanym do właścicieli nieruchomości położonej w N., stanowiącej działkę nr 7/1 nie scharakteryzował planowanego na ich gruncie zamierzenia inwestycyjnego jako rozbiórka dotychczasowych przewodów linii 110 kV i przeprowadzenie nowych, a lakonicznie określił je jedynie mianem "wjazdu i wejścia w teren". Zgodnie ze złożonym do starosty wnioskiem z 25 października 2017 r. planowana przez przedsiębiorcę przesyłowego inwestycja przewiduje wykonanie robót budowlanych w szerokim zakresie, polegać ma bowiem na rozbiórce istniejącej linii 110kV relacji Ł.-G. oraz podwieszeniu na wskazanych częściach nieruchomości (493,41 m2) nowych przewodów jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Ł.-G.. Powyższą ocenę przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 1020/17, wydanym w podobnej sprawie dotyczącej tej samej inwestycji liniowej w identycznych okolicznościach faktycznych.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył pełnomocnik A S.A. z siedzibą w L., zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji:

a) przyjęcie, że jednostronne wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości

(jedynie na czas prowadzenia robót budowlanych) jest wystarczające do uznania,

że nie wystąpiła przesłanka "braku zgody", o której mowa w naruszonym przepisie,

podczas gdy uznanie, że przeprowadzone rokowania zakończyły się sukcesem, a

co za tym idzie odpadnięcie przesłanki umożliwiającej wydanie decyzji, jest

możliwe jedynie wówczas, gdy doprowadziły one do zawarcia umowy, a więc

złożenia oświadczeń woli przez obie strony stosunku prawnego;

b) dokonanie nieprawidłowej interpretacji pojęcia "rokowania" polegającej na

przyjęciu, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na

przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. nie mogą

dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu oraz, że rokowania muszą zawierać

ściśle określoną treść, podczas gdy z przepisów prawa materialnego nie wynika

obowiązek prowadzenia rokowań w ściśle oznaczony sposób, ani nie określają one

wymaganej treści rokowań, jak również nie zakazują prowadzenia rokowań

zmierzających do ustanowienia służebności przesyłu;

2. przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, wbrew oczywistym faktom wynikającym z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, że skarżąca nie przedstawiła właścicielom nieruchomości jakiejkolwiek oferty odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac objętych wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że rokowania poprzedzające złożenie wniosku były przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, z czego wynika że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] oraz o zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.

Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z ust. 3 ww. artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powyższego wynika, że ustawodawca przewidział dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

W przedmiotowej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że przedsięwzięcie opisane we wniosku inicjującym postępowanie polega na realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Celem publicznym w świetle powołanego przepisu jest bowiem budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości celem założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość należącą do skarżących napowietrznej linii elektroenergetycznej, w tym rozbiórkę istniejącej linii 110kV relacji Ł.-G. oraz założenie i przeprowadzenie jednotorowej linii elektroenergetycznej 110kV, uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Nie budzi również wątpliwości, że realizacja wskazanej inwestycji została objęta decyzją Wójta Gminy Ł. z [...], nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczności te nie były podważane przez żadną ze stron postępowania. Można je zatem uznać za bezsporne, a tym samym nie wymagające dalszych rozważań.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy natomiast do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy wszczęcie postępowania o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielami nieruchomości w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. Po drugie, czy wyrażenie w toku postępowania przez właścicieli nieruchomości zgody na realizację spornej inwestycji stanowiło podstawę do umorzenia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, LEX nr 2168096). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15, LEX nr 2100684). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11, LEX nr 1136695; z 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1723/15, LEX nr 2100561; z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16, LEX nr 2247949).

Na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mają przy tym wpływu co do zasady same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15, LEX nr 2100565). Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Przy czym stosownie do art. 124 ust. 3 in fine do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest bliższego określenia, co należy rozumieć przez rokowania. Jak wywiódł to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie: z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1099/14, LEX nr 1628478 oraz z 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 542/14, LEX nr 1510484). Rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny zatem dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., co dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane we wskazanym trybie.

W orzecznictwie wskazuje się, że wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15, LEX nr 2347631).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie zauważył, że doszło do uchybienia polegającego na "pozorności" przeprowadzonych rokowań, w związku z czym stwierdził, że rzeczywiste rokowania, odpowiadające wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n. nie odbyły się. Uchybienia tego upatrywał w tym, że inwestor nie przedstawił właścicielom nieruchomości, na której miał być realizowany cel publiczny, jakiejkolwiek oferty odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac rozbiórkowych na istniejącej linii 110 kV oraz założenia i przeprowadzania nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz ustalenia wynagrodzenia za podjęte czynności, a co zostało następnie objęte wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił, że w dokumentach przedstawionych stronie brak jest również jakiejkolwiek informacji odnośnie rodzaju i sposobu wykonania niezbędnych robót budowlanych, których następnie dotyczył wniosek, zakresu ingerencji na przedmiotowych działkach oraz ograniczeń związanych z wykonaniem nowych przewodów linii energetycznej. Niewątpliwie przy tym, wbrew stanowisku skarżącego, czym innym jest rozbiórka (wniosek), a czym innym prace remontowo-modernizacyjne (pisma kierowane do właścicieli), co jednoznacznie wynika chociażby z przepisów prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, co akcentował Wojewoda, że w przesłanych stronom pismach z 19 października 2016 r. i 4 listopada 2016 r. mowa jest jedynie o udostępnieniu działki nr 7/1 w celu przeprowadzenia prac remontowo-modernizacyjnych na linii elektroenergetycznej relacji Ł.-G.. Pełnomocnik A S.A. Oddział Ł. wystąpił do G. i M. małż. W. o wyrażenie zgody na wjazd i wejście na teren nieruchomości w celu wykonania zadania polegającego na przebudowie linii 110kV oraz wyrażenia zgody na dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów zagrażających bezpiecznej pracy linii energetycznej w oparciu o umowę ustanowienia na rzecz A odpłatnej służebności przesyłu za stosowną odpłatnością (800 zł brutto). Określono również okres planowanych prac polegających na wymianie elementów eksploatacyjnych infrastruktury obejmujący rok, tj. od 2017 do 2018 r. W pismach wskazano na konsekwencję nieudzielenia odpowiedzi na przesłane pisma. Pełnomocnik inwestora w żadnym piśmie adresowanym do właścicieli nieruchomości położonej w N., stanowiącej działkę nr 7/1 nie scharakteryzował planowanego na ich gruncie zamierzenia inwestycyjnego jako rozbiórka dotychczasowych przewodów linii 110 kV i przeprowadzenie nowych. Natomiast zgodnie ze złożonym do starosty wnioskiem z dnia 25 października 2017 r. planowana przez przedsiębiorcę przesyłowego inwestycja przewiduje wykonanie robót budowlanych w szerokim zakresie, polegać ma bowiem na rozbiórce istniejącej linii 110kV relacji Ł.-G. oraz podwieszeniu na wskazanych częściach nieruchomości (493,41 m2) nowych przewodów jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Ł.-G.. Ponadto wniosek obejmował ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez funkcjonowanie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego, którego powierzchnia wynosi 493,41 m2. Tym samym wniosek obejmował inne prace niż określone w pismach kierowanych do właścicieli.

Również zaproponowana kwota rekompensaty za czasowe zajęcie nieruchomości ma, zdaniem Sądu, cechy pozorności. Choć niewątpliwie, co zaznaczono wyżej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. nie podlegają ocenie warunki negocjacji czy też proponowana kwota odszkodowania, to jednak elementu tego nie można pominąć oceniając, czy w ogóle doszło do rokowań, czy też miały one charakter pozorny. Z tego punktu widzenia zaproponowanie przez przedsiębiorcę przesyłowego, dominującego ekonomicznie i czerpiącego korzyści z udogodnień prawnych jakimi są niewątpliwie regulacje ingerujące w prawo własności, kwoty rażąco niewspółmiernej (800 zł) do rozmiaru obciążeń (zajęcie części nieruchomości na okres od 2017 r. do 2018 r., trwałe zajęcie jej powierzchni ok. 500 m2, zakres i sposób korzystania) nie może być uznane obiektywnie za przedstawienie stosownego odszkodowania, możliwego do przyjęcia (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 1020/17, LEX nr 2480169).

Podkreślić należy, iż w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 124 u.g.n. chodzi o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wynikające z omawianego przepisu uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy negocjacje między inwestorem, a właścicielem gruntu nie doprowadziły do uzgodnienia warunków umownego ograniczenia tego prawa własności. I choć organ nie ingeruje w propozycje składane sobie przez strony i nie bada ich zasadności, to jednak ma obowiązek kontrolować czy rokowania miały miejsce, czy były rzeczowe i pozbawione pozorności.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że inwestor zwrócił się w istocie do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac, w oparciu o umowę ustanowienia dla przedmiotowego urządzenia przesyłowego odpłatnej służebności przesyłu, tymczasem w orzecznictwie akcentuje się, że ze względu na zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej nie można uznać, że zaproponowanie właścicielowi przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu, stanowi wypełnienie warunku rokowań. Mimo bowiem podobnej funkcji, uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki przedstawił skarżącym inwestor. Oczywiście strony mogą negocjować również, poza zasadniczymi rokowaniami związanymi z art. 124 u.g.n. dodatkowe, inne kwestie, w tym ustanowienie służebności przesyłu, co jednak nie oznacza, że ograniczenie się do przedstawienia warunków korzystania z nieruchomości "w oparciu o umowę ustanowienia (...) odpłatnej służebności przesyłu" spełnia warunek rokowań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 2017 r., sygn. akt I OSK 1279/17, LEX nr 2416668; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 413/17, LEX nr 2332793).

W związku z powyższym zgodzić się należy ze stanowiskiem organu II instancji co do braku spełnienia w przedmiotowej sprawie warunku formalnego przeprowadzenia rokowań. To prowadzi jednak do wniosku, że uzasadnienie decyzji Wojewody nie zostało poprawnie skonstruowane. Skoro bowiem organ uznał, że w sprawie rokowania nie miały miejsca, to ta okoliczności winna być zasadniczym powodem stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, które z tego powodu w ogóle nie powinno być wszczęte. Zatem kwestia wyrażenia przez właścicieli nieruchomości zgody na realizacje wnioskowanej inwestycji powinna być w tej sytuacji drugoplanowa. Tymczasem organ II instancji, w ślad za organem I instancji uznał, że bezprzedmiotowość postępowania powstała w jego toku, wobec złożenia przez właścicieli nieruchomości oświadczenia akceptującego realizację zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Asekuracyjnie natomiast organ przedstawił swoje zastrzeżenia dotyczące przeprowadzonych rokowań. Tym samym uzasadnienie organu odwoławczego uznać należy za niekonsekwentne, choć samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie jest to zatem naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Niemniej jednak, wobec postawionego przez skarżącą zarzutu wadliwej oceny przez organy administracji zgody właścicieli nieruchomości na zrealizowanie inwestycji wyjaśnić należy, że zarzut ten jest bezzasadny, bowiem zgoda właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi zawierać szczególnej formy, w tym konkretnej umowy, wystarczy zwykłe, pisemne oświadczenie woli. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Celem wskazanej regulacji jest ingerencja organu administracji w ściśle określonych w przepisie okolicznościach, nie zaś rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych, czy też badanie skuteczności, lub ważności składanych przez strony oświadczeń woli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że inwestor, który przystępuje do wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, przez którą inwestycja będzie przebiegać. Wystarczy, że uzyska zgodę właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie musi zawierać szczególnej formy, wystarczy zwykłe oświadczenie woli (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1310/17, LEX nr 2441258). Oczywiście zgoda taka może (ale nie musi) polegać także na umownym ustanowieniu służebności przesyłu, o ile strony takie warunki uzgodnią. Podkreślić jeszcze raz należy, że z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Art. 124 ust. 1 u.g.n. jako mający charakter uregulowania szczególnego, musi być interpretowany dosłownie, w związku z czym nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 933/17, LEX nr 2470523). Tym samym należało zgodzić się z poglądem organu, że wyrażona przez właścicieli zgoda wyrażona w toku postępowania administracyjnego powoduje, że nie jest możliwe dalsze jego kontynuowanie, a tym samym wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

a.tp.