Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 marca 2024 r., nr WOP.7722.34.2024.MK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Pan M. K. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) z 26 marca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

PINB postanowieniem z 9 lutego 2024 r. nałożył na Skarżącego grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej, składającego się z barakowozu oraz dobudowanego tarasu o wymiarach: barakowóz 2,55 m x 8,90 m, taras 2,40 m x 6,75 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewid. K., gmina K., a określonego w tytule wykonawczym z 9 lutego 2024 r. i mimo wezwania do wykonania tego obowiązku upomnieniem z 19 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że decyzją PINB z dnia 4 stycznia 2021 r. nałożono na Skarżącego obowiązek rozbiórki opisanego powyżej obiektu. W związku z jego niewykonaniem upomnieniem wezwano Pana M. K. do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę dalszy brak realizacji obowiązku rozbiórki po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym z 9 lutego 2024 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, którego konsekwencją jest wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ wyjaśnił też, że jej wysokość nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności.

PWINB postanowieniem z 26 marca 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB.

Zdaniem organu drugiej instancji wysokość nałożonej grzywny ma na celu, jak najszybsze wyegzekwowaniu nałożonego obowiązku. Grzywna ta nie jest nadmiernie dotkliwa, ponieważ nie jest to środek najbardziej dotkliwy dopuszczony przez ustawę. Odnosząc się do argumentów zażalenia wyjaśniono, że wykonanie decyzji rozbiórkowej PINB z 4 stycznia 2021 r. nie zostało wstrzymane, co oznacza, że nie ma podstaw, by organ zaniechał prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli bowiem nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, to obowiązek może być egzekwowany od momentu, kiedy decyzja ta uzyskała walor ostateczności. PINB jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny musi podejmować czynności zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku. Uchylanie się organu od podejmowania takich działań z uwagi na prowadzone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłoby bezpodstawne. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o uchylenie w trybie samokontroli lub art. 154 lub art. 155 k.p.a. wydanych decyzji o rozbiórce i przeprowadzenie procedury uproszczonej legalizacji tymczasowego obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem, PWINB wyjaśnił, że o tym, jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo zostało skierowane. Organ nie jest uprawiony do rozstrzygnięcia, w zastępstwie wnioskodawcy, jaki charakter ma złożony wniosek. Strona powinna zatem wnieść odrębnym pismem jednoznaczne i konkretne żądanie, doprecyzowane o informację, o jaki tryb postępowania wnosi. Natomiast wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy Prawo budowlane, powinien zostać złożony właściwemu organowi, tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, zarzuty w kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia będącego podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nie mogą być rozstrzygane na etapie postępowania egzekucyjnego.

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie PWINB, wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji, uchylenie natychmiastowej wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce stanowiącej podstawę nałożenia obowiązku egzekucyjnego lub nakazanie organowi drugiej instancji rozpatrzenia z urzędu nieważności decyzji o nakazie rozbiórki jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 49f Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że sprawa dotycząca decyzji rozbiórkowych nie jest zakończona, a organ powinien wszcząć procedurę legalizacji samowoli budowlanej z urzędu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie oraz wyjaśniono, że decyzja, z której wynika obowiązek określony w tytule wykonawczym z 9 lutego 2024 r., jest ostateczna i podlega wykonaniu. Postanowieniem z 31 marca 2022 r. odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez Skarżącego od decyzji PINB z 4 stycznia 2021 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 października 2022r., sygn. akt II SA/Gd 352/22 oddalił skargę na ww. postanowienie. Natomiast wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wpłynął do organu powiatowego w dniu 30 listopada 2023 r. Organ uznał, że nie może odnieść się do argumentów skargi, ponieważ dotyczą one zarzutów dotyczących prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym, natomiast w zaskarżonym postanowieniu organ mógł ocenić wyłącznie prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a.") w myśl którego, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawę administracyjną wyznacza natomiast konkretny akt lub czynność będące przedmiotem zaskarżenia do sądu. W tej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, co oznacza, że kontroli sądu podlega ocenie jedynie prawidłowość zastosowania przez organy egzekucyjne tego środka egzekucyjnego. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli decyzja administracyjna z której wynika niewykonany dotychczas przez Skarżącego obowiązek rozbiórki.

Zgodnie z brzmieniem art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505), zwanej dalej "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z wyjątkiem sytuacji gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Nadto grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

Z powołanego przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku. Unormowany w art. 119 § 1 u.p.e.a. środek egzekucyjny nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11).

Należy mieć na uwadze, że w sprawach dotyczących egzekucji zobowiązań wynikających z przepisów prawa budowlanego, grzywna orzekana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. W ocenie Sądu, wysokość nałożonej na zobowiązanego kwoty grzywny spełniać będzie swój cel i przyczyni się do realizacji przez niego orzeczonego obowiązku rozbiórki. Podkreślić należy, że to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny.

W myśl art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a także postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Postanowienie PINB z 9 lutego 2024 r. zawiera wszystkie wymagane elementy wskazane w art. 122 § 1 u.p.e.a., natomiast co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze.

Zasadnicze zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania przez Skarżącego legalności nakazu rozbiórki. Skarżący podnosi również, że sprawa o nakazanie rozbiórki jest nadal w toku. Akta sprawy okoliczności tej jednak nie potwierdzają. Przypomnieć należy, że nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu orzeczony został przez PINB decyzją z 4 stycznia 2021 r. Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie, jednak PWINB postanowieniem z 31 marca 2022 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 352/22 oddalił skargę na to postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 405/23 oddalił natomiast skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji.

Z powyższego wynika, że zarówno postępowanie administracyjne, jak i sądowoadministracyjne dotyczące nakazu rozbiórki są zakończone. Decyzja PINB z 4 stycznia 2021 r., nakazująca Skarżącemu rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego, pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej składającego się z barakowozu i dobudowanego tarasu, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] jest ostateczna i wykonalna. W sprawie mamy zatem do czynienia ze stanem niewykonania nałożonego obowiązku niepieniężnego polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego. W związku z tym, wobec upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku (upomnieniem z 19 lutego 2021 r.) i niewątpliwego jego niewykonania, ustawowym obowiązkiem organu (jako organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego, tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego, dopuszczają bowiem zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Sąd nie dopatrzył się cech dowolności w wysokości nałożonej na Skarżącego grzywny. Zwłaszcza, że celem tego środka prawnego jest - jak już wyżej wskazano - zmuszenie strony do wykonania nałożonego na nią obowiązku.

Należy również wyjaśnić, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały stworzone i takie mechanizmy, których zadaniem jest przeciwdziałanie większej uciążliwości egzekucji, pod warunkiem wykonania obowiązku. Ustawa przewiduje bowiem możliwość umorzenia grzywny w celu przymuszenia w art. 125 § 1 u.p.e.a. czy zwrot uiszczonej grzywny, stosownie do art. 126 u.p.e.a. Jak już wcześniej wskazano, Skarżący wykonując nakaz rozbiórki ma możliwość do uniknięcia zapłaty orzeczonej grzywny.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została przez Sąd oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.