Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala.

Decyzją z dnia [...] października 2002r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy w S. na działce nr [...] dla B. M., [...]

Następnie, na wniosek inwestora z dnia 22 marca 2005r. (nr rejestru [...]), decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. znak: [...] Starosta Powiatowy w K., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i 2, art. 36a, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), oraz art. 104 Kpa - zmienił w/w decyzję o pozwoleniu na budowę w ten sposób, że:

anulował projekt budowlany rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy, kategoria obiektu I, XVII z zachowaniem warunków określonych w art. 36 ust. 1 i 2 prawa budowlanego.

Wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji złożyła M. C..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 104 § 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpoznaniu w/w wniosku - stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2002r., zmienionej decyzją Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] kwietnia 2005r., w części wprowadzonej zmiany obejmującej okap o wysięgu 1,20 m od strony zachodniej budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w S..

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2002r., zmieniona decyzją Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] kwietnia 2005r. w części, w której dopuściła wykonanie okapu o wysięgu 1,20 m - jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa gdyż narusza w sposób rażący § 12 ust. 5 obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 109, poz. 1156 ze zm.). Okap budynku od strony zachodniej, co wynika z rysunku rzutu dachu oznaczonego nr 7, ma wymiar 1,20 m. Przy zaprojektowanym usytuowaniu budynku nastąpiło więc naruszenie wymogu wynikającego z § 12 ust. 5 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o której mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku takie jak balkony, galerie, tarasy schody zewnętrzne pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m.

Ze względu jednak, że naruszenie prawa dotyczy wyłącznie wielkości okapu od strony zachodniej organ I instancji ograniczył się do przedmiotowego orzeczenia.

Natomiast okoliczność wcześniejszego rozpoczęcia robót budowlanych, zdaniem organu I instancji, choć stanowi naruszenie przepisów i wskazuje w konsekwencji na wadliwość decyzji wydanej w oparciu o art. 28 prawa budowlanego, to nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Kwestie związane z realizacją inwestycji mogą być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Organ I instancji odnosząc się do zastrzeżeń, co do prawidłowości rozwiązań w projekcie architektoniczno-budowlanym wskazał, że przepis art. 35 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładał na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek oceny prawidłowości rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego i nie dawał mu ewentualnych sankcji w przypadku takiego stwierdzenia. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa.

Natomiast inne nieprawidłowości stwierdzone przy ocenie sprawy, takie jak: nieprawidłowa skala rysunków dla wydzielonych części obiektu podlegającego przebudowie lub rozbudowie (§13 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), brak wyróżnienia graficznego części istniejącej (§ 12 ust. 4), choć wskazują na nieprawidłowe działania organu administracji w zakresie oceny materiału dowodowego - nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołań M. C., A. O. oraz B. M. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...], oraz zmienionej nią decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2002r., znak: [...].

W uzasadnieniu wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2006r., znak: [...], z którego wynika, że zachodzą wątpliwości co do prawidłowości decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] kwietnia 2005r., bowiem analiza wpisów w dzienniku budowy wskazuje, że na dzień wydania w/w decyzji budynek był w stanie surowym zamkniętym - wpis z dnia 24 lutego 2005r.

Z powyższego wynika, iż decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany została wydana już po zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji, co stanowi rażące naruszenie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W/w ustalenia na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, obligują organ administracyjny do wyeliminowania, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decyzji z obrotu prawnego.

Organ II instancji, odnosząc się do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2002r., stwierdził, że w sposób rażący narusza ona § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 140), ponieważ w ścianie zachodniej usytuowanej w odległości 3 m od granicy działki nr [...] przewiduje się otwory drzwiowe. Ponadto zaprojektowany okap, co wynika z rysunku przekroju C-C oznaczonego nr 9, pomniejsza tę odległość o dodatkowe 1,65 m., co jest niezgodne z ust. 5 powołanego wyżej § 12 rozporządzenia.

Powyższe stanowi podstawę do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 Kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] kwietnia 2005r. oraz zmienionej nią decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2002r., oraz naruszenie art. 107 § 1 Kpa poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania w oparciu o jakie przesłanki organ administracyjny uznał stwierdzone naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem szczególnym i przeprowadzane jest przez organ nadzorczy w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa.

Decyzja administracyjna wydana w postępowaniu nieważnościowym, stanowi wyjątek od zasadny trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 Kpa – jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. A więc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, przeprowadzone w trybie art. 156 § 1 Kpa, rządzi się własnymi prawami. Jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w/w przepisie, organ może stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. W innym wypadku – zmuszony jest odmówić stwierdzenia nieważności badanej decyzji.

W przedmiotowej sprawie, zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r., stwierdził, że zarówno decyzja z dnia [...] października 2002r. Burmistrza Miasta S. o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, jak i decyzja Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] kwietnia 2005r. zmieniająca w/w decyzję – zostały wydane z rażący naruszeniem prawa.

W związku z powyższym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa obligująca do wyeliminowania w/w decyzji z obrotu prawnego i uchylenia decyzji organu I instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729).

A więc naruszenie to musi być oczywiste (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. o sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318).

W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność.

Jak wynika z akt sprawy w decyzji z dnia [...] lipca 2002r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w S., w punkcie 1.3. (dotyczącego warunków szczególnych I dla przedmiotowej inwestycji) zastrzegł, że od granic działki należy zachować odległości zgodne z warunkami określonymi w dziale II rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z powyższym organ architektoniczno-budowlany, prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji winien sprawdzić zgodność przedstawionego projektu budowlanego m.in. z przepisami określonymi w § 12 w/w rozporządzenia.

Zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że przy wydaniu decyzji z dnia 3 października 2002r. o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. 1999r. Nr 15 poz. 140 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] października 2002r. organ administracyjny zatwierdził projekt budowlany, który dopuszczał po stronie elewacji zachodniej umiejscowienie otworu drzwiowego w odległości 3,0 m od granicy działki, co wynika z rysunków nr 13 - elewacji zachodniej i nr 3 – rzutu parteru projektu budowlanego. Powyższa okoliczność powoduje, że decyzja z dnia 3 października 2002r. zapadła z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 w/w rozporządzenia. Przepis ten stanowił, że jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. A więc przepis ten dopuszczał możliwość umieszczenia otworów drzwiowych w ścianie budynku znajdującej się co najmniej w odległości 4,0 m od granicy działki sąsiedniej. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 ściana znajdująca się w odległości 3,0 m (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) nie mogła posiadać otworów drzwiowych.

Ponadto kontrolowana decyzja rażąco naruszyła § 12 ust. 5 w/w rozporządzenia. Przepis ten stanowił, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m, natomiast balkony lub loggie o więcej niż 1 m. Jak wynika z akt sprawy, projektowany okap dachu od strony elewacji zachodniej pomniejszał odległość od granicy działki budowlanej o 1,65 m (por. rysunek nr 9 – przekroju C-C projektu budowlanego). W tym zakresie zatwierdzony projekt budowlany przekroczył dopuszczalną normę o 1,15 m.

Natomiast decyzja z dnia [...] marca 2005r. Starosty Powiatowego w K. zmieniająca decyzję z dnia [...] października 2002r. rażąco naruszyła art. 28 ust. 1 i art. 36a ust. 1 prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W przedmiotowej sprawie, kontroli podlega również decyzja zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z części opisowej zamiennego projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji zakres zmian projektowanych polegał na zwiększeniu gabarytów budynku – wydłużenie budynku w kierunku południowym do 20,30 m, oraz w elewacji wschodniej i południowej – zmiana otworów drzwiowych i okiennych. Ponadto zaprojektowano dodatkowe lukarny w dachu i w elewacji wschodniej. A więc charakter poczynionych zmian opisanych w projekcie zamiennym polega na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego decyzją z dnia 3 października 2002r. projektu pierwotnego. W tym miejscu należy stwierdzić, że część opisowa projektu budowlanego zamiennego nie uwzględnia zmian dotyczących otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zachodniej budynku, które to zmiany zostały naniesione na rysunkach projektowych ściany zachodniej.

W związku z powyższym, w postępowaniu administracyjnym do przedmiotowej inwestycji ma zastosowanie art. 36a ust. 1, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tak więc istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego możliwe jest wyłącznie po uzyskaniu decyzji wydanej na podstawie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w dniu 24 lutego 2005r. w dzienniku budowy prowadzonym dla przedmiotowej inwestycji dokonano wpisu, że zakończono krycie dachu (dachówka) oraz obróbki blacharskie (rynny i spusty), zakończono wylewki – zgodnie ze sztuką budowlaną. Następnie w dniu 12 maja 2005r. dokonano wpisu, że zakończono prace budowlane – roboty instalacyjne i wykończeniowe parteru obiektu.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że zakończenie prac związanych z pokryciem dachu, a więc i spornego okapu - nastąpiło przed uzyskaniem stosownej decyzji zmieniającej dotychczasowy projekt budowlany.

Powyższa okoliczność powoduje, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego.

Ponadto należy wskazać, że w dacie zarówno złożenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu 22 marca 2005r., jak i w dacie wydania decyzji zmieniającej o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] kwietnia 2005r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które weszło w życie w dniu 16 grudnia 2002r.

Zgodnie z § 330 pkt 1 w/w rozporządzenia przepisów jego nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Przepis ten o charakterze intertemporalnym określa w jakich sytuacjach przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania, jednak wprowadza zastrzeżenia, które pomimo spełnienia dyspozycji określonej w § 330 pkt 1 powodują, że przepisy rozporządzenia mają zastosowania. Jednym z ograniczeń § 330 pkt 1 jest m.in. § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia, który stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przy ocenie przez organ architektoniczno-budowlany wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, który dotyczył przebudowy i rozbudowy spornego budynku mieszkalno-handlowego powinny być wzięte pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z § 12 ust. 5 okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m.

Jak wynika z projektu budowlanego zamiennego – rzutu dachu (rysunek nr 7) okap dachu od strony zachodniej działki budowlanej pomniejszał odległość, o której mowa w § 12 ust. 5 – o 1,20 m. W/w przepis dopuszcza pomniejszenie odległości przez okap dachu maksymalnie o 0,8 m.

W związku z powyższym norma określona w § 12 ust. 5 została przekroczona o 0,4 m, co powoduje, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa należy stwierdzić, że uzasadnienie jest prawidłowe. Zawiera wszystkie elementy wymagane prawem. Dlatego powyższy zarzut należy uznać za bezzasadny.

W związku z powyższy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.