Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość -skargę oddala-

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 127 § 2 oraz 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. L. od pkt. 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] dotyczącego zwrotu przez J. L. na rzecz Gminy Miasto [...] odszkodowania w łącznej kwocie 445 181,00 zł - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzone zostało, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 4, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3 i art. 217 ust. 2 u.g.n. orzekł: 1) o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. obr. [...], oznaczonej jako działka nr 27 o powierzchni 0,2499 ha, obj. KW Nr [...], na rzecz J. L., 2) o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] odszkodowania w łącznej kwocie 445 181 zł.

Od pkt 2 decyzji Starosty Powiatu [...] odwołanie złożył J. L.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżony pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpatrzeniu skargi Gminy Miasto [...], wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 805/10, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewoda [...] decyzją opisaną na wstępie, uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełni z przyczyn w nim podanych. Bezsporne jest, że J. L. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 20 kwietnia 1989 r. zbył w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 41 obr [...] w R., za odszkodowaniem w kwocie 6 223 024 zł. Przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod budowę pawilonów handlowych i placu targowego, zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia [...] maja 1988 r., nr [...]. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów przedmiotowa działka zmieniła oznaczenie na działkę nr 27 obr. [...]. Wysokość naliczonego odszkodowania stanowi zwaloryzowane odszkodowanie obliczone na 177 594 zł powiększone o kwotę 267 587 zł, która stanowi wzrost wartości nieruchomości. Organ I instancji takiej waloryzacji dokonał w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, stosując reguły właściwe dla tego procesu. Zwaloryzowane odszkodowanie zostało powiększone o kwotę nakładów poczynionych na nieruchomości obliczoną na 267 587 zł, co z kolei spowodowało, że wnioskodawca został zobowiązany do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] łącznej kwoty 445 181, 00 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że J. L. pismem z dnia 26 maja 2008 r. złożył wniosek o zwrot nieruchomości położonej w R., obr. [...], oznaczonej jako działka nr 27. Natomiast termin rozpoczęcia robót związanych z budową Parku [...] – Etap "A" m.in. na w/w nieruchomości określono na dzień 27 czerwca 2008 r. Dlatego też bezopornym jest, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w ramach inwestycji "Budowa Parku [...]" oraz związane z tym poczynione nakłady przez Gminę Miasta [...], które spowodowały wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, nastąpiło mimo toczącego się już postępowania zwrotowego. Wobec tego obciążanie J. L. w zaskarżonym pkt 2 decyzji z dnia [...] maja 2010 r. zwrotem odszkodowania uwzględniającego wzrost wartości nieruchomości w wyniku nakładów poczynionych na niej przez Gminę już po wszczęciu postępowania zwrotowego, jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości powiększające jej wartość może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek podmiotu wywłaszczanego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. Naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n., skutkuje wadliwością, postępowania przeprowadzanego przez Starostę w zakresie ustalonego odszkodowania za zwrot nieruchomości, to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania organ I instancji dokona ponownego naliczenia odszkodowania związanego ze zwrotem nieruchomości, mając na uwadze wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n oraz fakt poniesienia przez Gminę nakładów na nieruchomości po wszczęciu postępowania zwrotowego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek J. L. o rozłożenie na raty kwoty odszkodowania nie został rozpoznany w pierwszej instancji. Dlatego, przy ponownym orzekaniu o zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] odszkodowania ustalonego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa organ mając na uwadze wniosek strony oraz kwotę naliczonego odszkodowania winien rozważyć możliwość rozłożenia na raty należności wynikających z art. 140 u.g.n.

W skardze Gmina Miasto [...], reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego, wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak zaistnienia przesłanek wskazujących na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, a także art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez niedopuszczalną wykładnię zwężającą.

W uzasadnieniu zarzucono błędne rozumienie treści znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a. Wskazano, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe na wszelkie istotne okoliczności. Podniesiono, że Wojewoda różni się ze Starostą jedynie oceną wyników postępowania dowodowego. Jeśli organ odwoławczy miał inny pogląd co do zakresu nakładów, których wartość podlega zwrotowi przez poprzedniego właściciela, to powinien wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędnie też organ odwoławczy dokonał wykładni ścieśniającej art. 140 ust. 4 u.g.n., albowiem ograniczenie zakresu obowiązku zwrotu przez poprzedniego właściciela odszkodowania o wartość nakładów poczynionych po wszczęciu postępowania zwrotowego, nie znajduje uzasadnienia w tym przepisie.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Stan faktyczny nie jest kwestionowany, o ile dotyczy zasadności zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 27 o powierzchni 0,2499 ha, obj. KW Nr [...], na rzecz J. L. Zatem zwrot przedmiotowej nieruchomości został zasadnie orzeczony i kwestia ta nie może być już przedmiotem odmiennej oceny. Spór natomiast dotyczy zasadności podjętej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej oraz wytycznych co do dalszego postępowania, w tym odnoszących się do wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n.

II. Stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie dokonując w tym miejscu analizy nowego brzmienia wskazanego przepisu stwierdzić należy, że w każdym przypadku decyzja kasacyjna będzie uzasadniona, jeżeli merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc jedną z podstawowych zasad procesu administracyjnego, sformułowaną w art. 15 k.p.a. /zob. W. Chróścielewski – Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 4/2011r. str.19/. W rozpoznawanej sprawie podjęcie przez Wojewodę decyzji reformatoryjnej naruszyłoby tę zasadę, bowiem w postępowaniu przed organem I instancji jeden z wniosków złożonych przez J. L. nie został rozpoznany. W piśmie procesowym z dnia 31 grudnia 2009 r. /data wpływu do organu I instancji – 4 stycznia 2010 r.- k. 146/2 akt adm./, działający w imieniu wnioskodawcy pełnomocnik, poza zarzutami dotyczącymi operatu, zawarł wniosek "o rozłożenie na raty kwoty, którą zgodnie z decyzją o zwrocie nieruchomości będzie obciążać stronę". Wniosek ten, mający oparcie w przepisie art. 141 ust. 1 u.g.n. / należności, o których mowa w art. 140, mogą być, na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości/, nie został przez Starostę rozpoznany, wobec tego rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przez organ odwoławczy, niezależnie od treści tego orzeczenia, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei naruszenie tej zasady, w świetle doktryny i orzecznictwa, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe i musi /może/ być oceniane jako rażące naruszenie prawa /zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. II SA 1198/88 – ONSA nr 1 z 1989, poz. 36/. Wobec tego brak rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty stanowił wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia co oznacza, że zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. jest chybiony.

Jeśli chodzi o wytyczne dotyczące dalszego postępowania, to w ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zakwestionował sporządzony operat i ustaloną przez Starostę na jego podstawie należność przypisaną do zwrotu przez J. L. na rzecz Gminy Miasto [...], tytułem odszkodowania w łącznej kwocie 445 181,00 zł /punkt 2 decyzji Starosty powiatu z dnia [...] maja 2010 r./.

W stanie faktycznym sprawy, gdzie wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożony został w dniu 29 maja 2008 r. w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a roboty budowlane na tej działce nie były jeszcze wykonane, gdyż objęte zostały zgłoszeniem z dnia 26 maja 2008 r. /k. 230 akt adm./ i – co należy podkreślić - w żadnym zakresie nie były związane z celem wywłaszczenia, należność, o jakiej mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n., została wadliwie ustalona. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2011 r. sygn. II SA/Rz 904/09 /LEX 606681/ sprowadzający się do konkluzji, że "treść art. 140 ust. 4 musi być wykładana systemowo i celowościowo, gdyż nie można tracić z pola widzenia funkcji, jaką ten przepis ma spełnić. Wychodząc z takiego założenia trzeba przyjąć, że przepis ten wskazując na zwiększenia wartości nieruchomości, wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu, wiąże wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami, które zmierzały do realizacji celu publicznego, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego powodu treść tej regulacji musi być ustalana w kontekście art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Tylko takie "nakłady" poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości".

Aprobata powyższego stanowiska oznacza, że zarzut skargi sprowadzający się do błędnej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. i w konsekwencji wadliwych wytycznych dla organu I instancji, również nie może być uwzględniony.

III. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób wyżej wskazany stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z tych względów skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.