Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania R.B. świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021 na dzieci – S. i J..

Decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R.B. wnioskiem z [...] września 2019 r. wystąpił o ustalenie świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci: S.B. i J.B.. Do wniosku załączył wyrok Sądu Okręgowego w W. z [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...], którym orzeczono o rozwodzie pomiędzy nim a K.G., powierzając jednocześnie wykonywanie władzy rodzicielskiej nad ich dziećmi obojgu rodzicom, z ustaleniem każdorazowego miejsca zamieszkania ww. dzieci w miejscu zamieszkania matki. Kosztami zaś utrzymania małoletnich obciążono oboje rodziców, ustalając jednocześnie od ojca (R.B.) na rzecz dzieci alimenty w wymiarze po [...] złotych miesięcznie na rzecz każdego z nich. W wyroku tym nie orzeczono o sposobie wykonywania kontaktów nad małoletnimi dziećmi z uwagi na zgodne porozumienie stron w tym zakresie.

W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezydent [...], działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 10, art. 13a ust. 1, art. 17 i art. 22 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.p.w.d.", oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1177), decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówił R.B. przyznania świadczenia wychowawczego na S.B. i J.B., na okres zasiłkowy 2019/2021.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyroku rozwodowym wskazano stałe miejsce pobytu małoletnich dzieci wnioskodawcy przy matce. Uwzględniając z kolei nakłady obydwojga rodziców na utrzymanie i wychowanie dzieci, Sąd uznał wówczas, że jednemu z rodziców należą się alimenty od drugiego. Jeżeli zatem na dziecko od ojca zostały zasądzone alimenty to jest to sprzeczne z sytuacją, gdzie dziecko wraz z ojcem utrzymuje się z połączonych dochodów. Prezydent podkreślił przy tym, że alimenty są dochodem dziecka, a z kolei ojciec ma prawo odliczenia od dochodu jedynie alimentów świadczonych na rzecz innych osób (nie wchodzących w skład rodziny). W tej sytuacji kwota odpowiadająca wysokości alimentów byłaby podwójnie liczona. Stwierdził nadto, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., uprawnionym do świadczenia jest ten rodzic, z którym zamieszkują dzieci. Wskazał, że jeśli oboje rodzice mają władzę rodzicielską to na podstawie art. 26 § 2 k.c. miejsce zamieszkania dzieci jest u tego z rodziców, u którego dzieci stale przebywają. W zasadę te wpisuje się art. 22 u.p.p.w.d., na podstawie którego świadczenie przyznaje się temu z rodziców, u którego dziecko faktycznie przebywa.

O decyzji tej R.B. wniósł odwołanie (uzupełnione pismem z [...] grudnia 2019 r., do którego dołączył plan wychowawczy), uznając, że oparta ona została na jednym elemencie wyroku rozwodowego, tj. ustaleniu przez sąd powszechny miejsca zamieszkania dzieci przy matce, które zostało błędnie utożsamione z miejscem pobytu, gdy tymczasem sąd wskazał jedynie gdzie znajduje się formalno-prawne miejsce zamieszkania dzieci, a miejsce ich faktycznego pobytu. Zarzucił nadto organowi, że nie zbadał jak rzeczywiście wygląda stan faktyczny sprawy, który wskazuje na istnienie opieki naprzemiennej. Wynika to zaś z planu wychowawczego uzgodnionego między byłymi małżonkami co potwierdził Sąd Okręgowy w pkt [...] wyroku z [...] czerwca 2013 r.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało decyzję Prezydenta [...] w mocy. Zdaniem Kolegium, z treści art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. wynika, że do składu rodziny włączyć można zamieszkujące wspólnie, pozostające na utrzymaniu dzieci do ukończenia 25 roku życia. Natomiast, gdy rodzice dziecka są rozwiedzeni, do członków rodzin obydwojga rodziców można wliczyć tylko takie dziecko, które zgodnie z orzeczeniem sądu znajduje się pod opieką naprzemienną. Taka jednak sytuacja w sprawie nie ma miejsca. W wyroku rozwodowym z [...] czerwca 2013 r. Sąd bowiem stwierdził, że miejscem zamieszkania dzieci skarżącego jest miejsce zamieszkania ich matki. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium podkreśliło, że opisany sposób spędzania przez skarżącego czasu z dzieckiem jest konsekwencją ustalonego przez sąd powszechny sposobu kontaktów, a nie wyrazem sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej. Wskazało przy tym, że opiekę naprzemienną w rozumieniu ustawy konstytuują trzy elementy: rodzice dziecka powinni być rozwiedzeni, w separacji lub żyć w rozłączeniu, w przedmiocie opieki winno zapaść orzeczenie sądu, a opieka nim orzeczona winna cechować się naprzemiennością.

Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są natomiast uprawnione do badania w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego oraz należą do właściwości sądu powszechnego. Poza zakresem zainteresowania organów jest okoliczność, w jakim wymiarze opiekę nad dziećmi faktycznie sprawuje drugi rodzic, bowiem nawet jeżeli sprawuje on opiekę w większym wymiarze niż określono w orzeczeniu sądu, opieka ta nie ma swojego źródła w orzeczeniu sądu, zatem nie stanowi opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do przyznania omawianego świadczenia. Wskazało również, że w sytuacji gdy w orzeczeniu sąd powierzył władzę rodzicielską nad małoletnimi dziećmi obojgu rodzicom ustalając miejsce zamieszkania przy jednym z nich bez dodatkowych ustaleń, wyklucza to sprawowanie opieki naprzemiennej nad dziećmi.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. R.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt sprawowania opieki naprzemiennej może wynikać wyłącznie z orzeczenia sądu powszechnego zawierającego wyraźne rozstrzygniecie w zakresie sprawowania opieki naprzemiennej przez obojga rodziców, a nie może wynikać z porozumienia zawartego pomiędzy rodzicami, zatwierdzonego przez sąd rodzinny.

2. naruszenie prawa procesowego:

a) art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności (wydanie decyzji różnicującej obywateli wobec prawa), naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (postawienie niezrozumiałej wykładni przepisu ponad stan faktyczny w sprawie) oraz naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli (wydanie decyzji administracyjnej, która w rażący sposób odbiega od rzeczywistego stanu faktycznego, jest niezrozumiała i sankcjonuje nierówność obywateli wobec prawa,

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie gdy tymczasem w niniejszej sprawie zastosowany powinien zostać art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W motywach skargi przedstawił obszerną analizę pojęcia "opieki naprzemiennej". Wskazał, że prawomocnym wyrokiem z [...] czerwca 2013 r. Sąd Okręgowy w W. orzekł rozwód związku małżeńskiego K.G. i R.B., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi S. i J. B. pozostawił obojgu rodzicom ustalając, że każdorazowym miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania matki. Stwierdził również, że Sąd odstąpił od regulowania zasad kontaktów dzieci z rodzicami, ze względu na zawarte w tej sprawie pomiędzy rodzicami porozumienie pisemne. Zdaniem skarżącego analiza treści tego porozumienia (planu wychowawczego) jednoznacznie wskazuje na to, że rodzice małoletnich S. i J. w równym stopniu sprawują nad nim bezpośrednią opiekę, gdyż w ramach cyklu 14 dniowego, dzieci spędzają łącznie 7 dni u matki oraz 7 dni u ojca. Wobec czego pozostają pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, a tym samym wypełniona została norma prawna zawarta w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko w rodzinie, przeznaczonego na częściowego pokrycie wydatków związanych z wychowanie dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Uprawnionymi do świadczenia są zaś, stosownie do art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, m.in. matka albo ojciec dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującej za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Stan faktyczny sprawy, wbrew podnoszonym w skardze zarzutom został ustalony w ocenie Sądu w sposób prawidłowy. Jest przy tym w kluczowych do wydania rozstrzygnięcia elementach niesporny. Niekwestionowana okolicznością pozostaje bowiem, że skarżący jest ojcem dójki małoletnich dzieci – J. i S. oraz, że na mocy wyroku rozwodowego z [...] czerwca 2013 r., Sąd Okręgowy w W. ustalił miejsce zamieszkania dzieci w każdorazowym miejscu zamieszkania ich matki, a kosztami ich utrzymania obciążył oboje rodziców, z tym że udział w tych kosztach skarżącego ustalił na poziomie po [...] złotych miesięcznie. W wyroku tym nie orzekano natomiast o sposobie wykonywania kontaktów nad małoletnimi, z uwagi na zgodne porozumienie stron – co jest także okolicznością niesporną. Pisemne porozumienie (plan wychowawczy) skarżący przedłożył wraz odwołaniem od decyzji Prezydenta [...]. Analiza jego treści istotnie potwierdza, że w momencie jego zawierania kontakty rodziców z dziećmi ustalone zostały w sposób, który charakteryzuje się porównywalnymi okresami ich pobytu u każdego z nich i porównywalnymi obowiązkami względem dzieci. Czego organy co do zasady nie kwestionowały. Wskazywały natomiast na brak legitymowanie się przez skarżącego orzeczeniem sądu powszechnego ustanawiającego "opiekę naprzemienną", którego istnienie dopiero mogłoby stanowić potwierdzenie, że takowa jest przez niego sprawowana.

Istota sporu sprowadza się zatem nie tyle do poprawności rekonstruowanego stanu faktycznego, ale do odpowiedzi na pytanie, czy w przedstawionym stanie faktycznym, na potrzeby ustalania przewidzianego ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenia wychowawczego, o które ubiegał się skarżący, można mówić o sprawowaniu przez niego wspólnie z byłą żoną nad dziećmi "opieki naprzemiennej", co ewentualnie uprawniałoby go do uzyskania na nie połowy kwoty przysługującego na dany miesiąc świadczenia wychowawczego i czy ustalenia w tym zakresie może czynić samodzielnie organ administracji publicznej, na bazie przedłożonego przez stronę planu wychowawczego.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia wskazać należy, że mimo derogowania z dniem 30 czerwca 2019 r. z omawianej ustawy jej art. 2 pkt 16, w którym zdefiniowane było pojęcie rodziny (na mocy nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. , poz. 924), utrzymana została zasada - pierwotnie wywodzona z tej definicji - uznawania danego dziecka za członka jednej rodziny. To zaś wobec odwołanie się w art. 4 ust. 2 tej ustawy do wspólnego zamieszkiwania i pozostawania dziecka na utrzymaniu danego rodzica, a także ustanowionej w drodze wyjątku możliwości zaliczanie dziecka do odrębnych rodzin obojga rodziców na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia w sytuacji legitymowania się przez nich orzeczeniem sądu cywilnego ustanawiającym opiekę naprzemienną, o czym stanowi cytowany wyżej art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Przewidziana w nim możliwość zaliczania dziecka w skład dwóch rodzin, jako wyjątek od ogólnej reguły pozostawania przez nie członkiem jednej rodziny, musi być stosowana ściśle, zgodnie z językowym znaczeniem przepisu. Wyjątki od zasady nie podlegają wszak wykładni rozszerzającej. Skoro zaś ów przepis odwołuje się explicite do orzeczenia sądu ustalającego opiekę naprzemienną, to jego brak wyklucza możliwość samodzielnego ustalania faktu jej występowania przez organ administracji publicznej, czy to w drodze swoistej reinterpretacji w tym aspekcie wyroku rozwodowego wydanego w okresie gdy w porządku prawnym obowiązującym w Polsce tego rodzaju instytucja prawna nie występowała, przy uwzględnieniu kontaktów rodziców z dzieckiem ustalonych poza postępowaniem sądowym – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, czy też w drodze wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, przeprowadzanego z obojgiem rodziców.

Godzi się bowiem zauważyć, że zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 2 § 1 k.p.c., rozpatrywanymi na podstawie przepisów prawa rodzinnego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do wyłącznej właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji czego w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia opieki naprzemiennej nie można w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego domniemywać. Trafność takiej podejście do problemu opieki naprzemiennej w kontekście prawa do świadczenia wychowawczego potwierdza także dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych (tytułem przykładu można tu przywołać wyroki NSA: z 9 lipca 2020 r. I OSK 3266/19, Lex nr 3040588; z 20 września 2019 r. I OSK 61/18, Lex nr 2751282; z 26 lipca 2018 r., I OSK 575/18, Lex nr 2592088; a także wyroki: WSA w Krakowie z 4 czerwca 2020 r. III SA/Kr 469/20, Lex nr 3035814; oraz WSA w Warszawie z 18 września 2018 r. I SA/Wa 796/18, Lex nr 2573658).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy – jak już wspomniano– w wyroku z 2013 r. rozwiązującym związek małżeński R.B. i K.G., Sąd Okręgowy w W. o opiece naprzemiennej (cechującej się sprawowaniem przez rodziców opieki na dzieckiem, zamieszkującym i koncentrującym swoje sprawy życiowe cyklicznie, na zmianę u obojga z nich), której podlegać miałyby ich dzieci nie tylko nie orzekał, ale wręcz przesądził, że każdorazowym miejscem zamieszkania tych dzieci jej miejsce zamieszkania matki, a w odniesieniu do skarżącego ustalił także należne na rzecz dzieci alimenty. Określenie przez Sąd miejsca ich zamieszkania z matką wskazuje na ich prawne stałe tam przebywanie. Jak bowiem trafnie zauważały organy, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 k.c.). Określenie miejsca zamieszkania dzieci z matką wskazuje zatem na stałe tam przebywanie. W tej sytuacji ich pobyt u ojca traktować należy jako mający charakter doraźny, co nie wyklucza jego powtarzalności. To natomiast, że Sąd odstąpił wówczas od orzekania o sposobie wykonywania kontaktów rodziców nad małoletnimi dziećmi z uwagi na zgodne porozumienie w tym zakresie stron (pkt 4 wyroku), oznacza jedynie, że tę sferę ich uprawnień władczo nie reglamentował. Dla oceny istnienia opieki naprzemiennej nie ma to jednak istotnego znaczenia. Utrzymywanie bowiem kontaktu rozwiedzionego rodzica z dzieckiem nie jest tożsame ze sprawowaniem nad nim opieki naprzemiennej, ani nawet z samą władzą rodzicielską.

Podejmując zatem w tych uwarunkowaniach decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dzieci zrodzone w rozwiązanym związku małżeńskim, Prezydent [...] nie naruszył wskazywanego w skardze art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d., którego wykładnia skądinąd nie mogła w realiach rozpoznawanej sprawy dokonywana (jak czyni to skarżący) w powiązaniu z art. 2 pkt 16 tej ustawy, gdyż ten ostatni przepis w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji nie obowiązywał. Stąd nie narusza tych przepisów także utrzymująca ją w mocy, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Aczkolwiek organ drugiej instancji podobnie jak skarżący w sposób błędny odwoływał się w uzasadnieniu swojej decyzji do ww. art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. Ta jednak wadliwość przywołanej argumentacji prawnej, nie rzutowała na poprawność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a więc utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Można zatem ją rozpatrywać wyłącznie w kategorii niemającego istotnego znaczenia w sprawie uchybieni regułom sporządzania uzasadnienia orzeczenia określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Sąd nie stwierdził również, by przy wydawaniu tego orzeczenia doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania, w tym zasad wynikających z art. 6, 7 i 8 k.p.a., przekładających się na wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, którego subsumcja pod normę prawa materialnego stanowiła podstawę wydanego rozstrzygnięcia.

Z tych względów skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddalenie, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), z uwagi na gwałtowny przyrost osób zdiagnozowanych jako zarażonych w kraju, w tym w szczególności na obszarze woj. [...] i związane z tym ryzyko epidemiczne przy prowadzeniu rozprawy. Przy jednoczesnym braku technicznej możliwości jej przeprowadzenia na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.