III FSK 97/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-27	
Data wpływu	2025-01-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Dalkowska /przewodniczący/
Bogusław Woźniak /sprawozdawca/
Paweł Borszowski	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Gospodarka komunalna	
Sygn. powiązane	I SA/Gl 147/24	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 399; art. 6k ust. 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Ewa Gil, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 147/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 2 października 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 147/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w K. stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miasta M. z [...] r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a."

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiodła Rada Miasta M. reprezentowana przez Prezydenta Miasta M. (skarżąca) zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżąca wniosła:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie

2) o uchylenie skarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w K.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzuciła i wskazała w tym zakresie następujące podstawy kasacyjne:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię:

1) art. 6k ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "u.c.p.g.") poprzez uznanie, że określony w tym przepisie katalog kryteriów, który bierze pod uwagę rada gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest katalogiem zamkniętym, podczas gdy użyte w przepisie sformułowanie ,,bierze pod uwagę'' nie może być traktowane jako użyte w celu zamknięcia katalogu tych kryteriów, a jedynie nakazujące wziąć wymienione w przepisie kryteria pod uwagę bez wyłączenia możliwości uwzględniania innych dodatkowych, ważnych w ocenię organu stanowiącego, kryteriów ekonomicznych lub społecznych - w szczególności tych, które w najpełniejszy sposób pozwolą ustalić stawkę w wysokości pozwalającej na zbilansowanie się systemu gospodarowania odpadami danej gminy (co stanowi nadrzędny cel ustawy),

2) art. 6k ust. 2 u.c.p.g. w zw. z przepisami Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" (w szczególności § 56 tego Załącznika) poprzez uznanie, że przepisy tego aktu uznają sformułowanie ,,bierze pod uwagę'' użyte przy tworzeniu aktu prawnego za sformułowanie statuujące katalog zamknięty - podczas gdy przepisy § 56 Załącznika (ani żaden inny przepis rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r.) nie wskazują wprost na konieczność dokonania takiej wykładni przedmiotowego sformułowania, a wykładnia dokonana w oparciu o zasady języka polskiego jako właściwe w procesie wykładni językowej nakazuje przyjęć, że sformułowanie ,,bierze pod uwagę" tworzy katalog otwarty,

3) art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że określony w tym przepisie katalog kryteriów, który bierze pod uwagę Rada Gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest katalogiem zamkniętym, podczas gdy przyjęcie takiej alternatywy interpretacyjnej uniemożliwia skalkulowanie opłaty w sposób pełny, zbilansowany, prawidłowy i zgodny z celem ustawowym z uwagi na fakt, że na wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rzeczywisty wpływ mają dodatkowo inne kryteria nie wymienione w treści art. 6k ust. 2 u.c.p.g., których nie uwzględnienie w uchwale rady gminy powoduje, że stawka opłat jest skalkulowana w sposób nieprawidłowy, nie pozwalający na zbilansowanie się systemu gospodarowania odpadami, co jest niezgodne z wykładnią celowościową (celem podstawowym ustawy), i co stanowi zaprzeczenie podstawowej zasady interpretacyjnej ,,interpretatio cessat in claris'', zgodnie z którą sprawdzenie wszystkich metod wykładni pozwala dopiero ustalić właściwe brzmienie normy prawnej i jej zakres, nawet wtedy, gdy interpretatorowi wydaje się, że metoda językowa jest wystarczająca,

4) art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że określony w tym przepisie katalog kryteriów, który bierze pod uwagę Rada Gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest katalogiem zamkniętym a co za tym idzie Rada Miasta M. nie była uprawniona przy kalkulowaniu stawki opłat za gospodarowanie odpadami do uwzględnienia kryterium w postaci [...] osób częściowo zwolnionych z opłat (zwolnienie w wysokości 30 % przewidziane dla właścicieli nieruchomości w części dotyczącej gospodarstw domowych rodzin wielodzietnych), podczas gdy przyjęcie tego kryterium miało głębokie uzasadnienie ekonomiczne, miało także rzeczywisty wpływ na koszty (w sensie ekonomicznym rozumiane jako strumienie pieniądza w systemie, pomniejszone o kalkulowane koszty zwolnienia) gospodarowania odpadami, a co za tym idzie, jego uwzględnienie było konieczne dla prawidłowego i rzetelnego (a więc paradoksalnie właśnie takiego, na jakie wskazuje Sąd I instancji) skalkulowania stawki opłaty; zatem twierdzenia Sądu w tym zakresie są sprzeczne z pozostałymi twierdzeniami zaskarżonego wyroku, gdzie Sąd wskazuje na konieczność skalkulowania stawki niezwykle ściśle (wręcz w oparciu o działania matematyczne) i tak aby system się bilansował,

5) art.6k ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – dalej jako: "u.s.g." poprzez uznanie, że określony w tym przepisie katalog kryteriów, który bierze pod uwagę Rada Gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest katalogiem zamkniętym a co za tym idzie Rada Miasta M. nie była uprawniona przy kalkulowaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami do uwzględnienia kryterium w postaci [...] osób częściowo zwolnionych z opłaty (zwolnienie w wysokości 30% przewidziane dla właścicieli nieruchomości w części dotyczącej gospodarstw domowych rodzin wielodzietnych), podczas gdy takie zapatrywanie uniemożliwia prawidłowe skalkulowanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a co za tym idzie, uniemożliwia wykonanie gminie ustawowego zadania polegającego na utrzymaniu porządku i czystości (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.,

6) art. 6k ust. 2 pkt 1) uc.p.g. poprzez uznanie, że ujęte w tym przepisie sformułowanie ,,liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę" nakazuje przyjąć za mieszkańca każdą osobę zameldowaną w danej gminie, a nie jedynie osoby, które złożyły deklaracje o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (,deklaracje), podczas gdy jedynie przyjęcie, że mieszkańcami gminy są osoby, które złożyły deklaracje pozwala zrealizować cel ustawy i w taki sposób ustalić stawkę opłaty, aby system bilansował się, a co za tym, aby został zrealizowany cel ustawowy; tym bardziej, że kalkulacja kosztów systemu nie może opierać się na samym obowiązku meldunkowym, bowiem jest to kryterium w obecnych czasach anachroniczne i nie ma wiele wspólnego z faktycznym zamieszkiwaniem na terenie danej gminy, rozumianym jako faktyczne przebywanie w danej nieruchomości,

7) art. 6k ust. 2 pkt 1) uc.p.g. poprzez uznanie, że ujęte w tym przepisie sformułowanie "liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę" nakazuje przyjąć za mieszkańca każdą osobę zameldowaną w danej gminie, a nie jedynie osoby, które złożyły deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy przepis art. 6k ust. 2 pkt 1) u.c.p.g. nie definiuje, kogo należy uważać za mieszkańca danej gminy, a zatem przepis należy intepretować w sposób, który pozwoli na jego zastosowanie w taki sposób, aby zostały spełnione cele ustawowe w postaci rzetelnego skalkulowania stawki opłaty w taki sposób aby system gospodarowania odpadami bilansował się, co dopuszcza przyjęty przez Kastora sposób ustalania liczby mieszkańców, jako bardziej precyzyjny,

8) art. 6k ust. 2 pkt 1) u.c.p.g. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w gminie zawsze będą istnieć osoby, które nie złożyły deklaracji, a zatem gmina powinna wyjaśnić wszystkie takie przypadki, gdyż w przeciwnym razie nie można uznać, że gmina spełniła wymóg wynikający z art. 6k ust. 2 pkt 1) u.c.p.g., podczas gdy takie żądanie w procesach analitycznych sformułowane wobec gminy nakłada na nią obowiązki w praktyce niewykonalne, gdyż nie jest możliwe, aby gmina każdorazowo przy kalkulowaniu stawki opłaty była w stanie ustalić idealny stan faktyczny tj. ustalić rzeczywistą liczbę mieszkańców gminy, którzy produkują odpady (stale lub czasowo), a co za tym idzie gmina musi przyjąć założenie dotyczące liczby mieszkańców, które w najpełniejszy sposób doprowadzi do zrealizowania celu ustawowego (tj. rzetelnego skalkulowania stawki opłaty, która pozwoli na bilansowanie się systemu), co daje jej pewną swobodę dla przyjmowania ilości mieszkańców w oparciu o inne zobiektywizowane kryteria,

9) art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że dla odpowiedniego i rzetelnego skalkulowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zasadne jest skalkulowanie stawki jedynie w oparciu o kryteria określone w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. i wyliczenie opłaty w oparciu o działanie matematyczne, podczas gdy taka wykładnia tego przepisu nie pozwala na ustalenie stawki w sposób rzetelny i prawidłowy, zgodny z celami ustawodawcy, tj. taki który pozwalałby na bilansowanie się przychodów i kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami (i nie doprowadził do sytuacji, w której gmina zmuszona będzie corocznie dopłacać do funkcjonowania tego systemu),

10) art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, dalej jako" "o.p.") - poprzez niezastosowanie tego przepisu i uznanie, że skarżąca nieprawidłowo dokonała zaokrąglenia opłaty za worki na śmieci co doprowadziło do przekroczenia stawek maksymalnych tej opłaty określonych ustawą, podczas gdy skarżąca w sposób prawidłowy dokonał zaokrąglenia tj. działała zgodnie z przepisami, które nakładają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów ustawy ordynacja podatkowa, które z kolei nakazują dokonywać zaokrąglania, w górę.

Il na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 2 pkt 1) u.c.p.g. w zw. z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550) – dalej jako: "k.p.c." stosowanym na podstawię art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że w uchwale skarżąca nieprawidłowo skalkulowała stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z uwagi na uwzględnieniu kryterium nie wynikającego wprost z art. 6k ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy uwzględnienie tego kryterium (zwolnienie w wysokości 30% przewidziane dla właścicieli nieruchomości w części dotyczącej gospodarstw domowych rodzin wielodzietnych) było niezbędne dla prawidłowo skalkulowania stawki opłaty tak aby system się bilansował, a co za tym idzie, aby doszło do prawidłowego zrealizowania celu wynikającego z przepisów ustawy,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 2 pkt. 1) u.c.p.g. w związku z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że skarżąca nieprawidłowo ustaliła w trakcie procesu kalkulowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi liczbę mieszkańców gminy (stanowiącą przesłankę wynikającą z art. 6k ust. 2 pkt 1) z uwagi na fakt, ustalenia tej liczby w oparciu o osoby, które złożyły deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podczas gdy u.c.p.g. nie definiuje pojęcia "mieszkańca" a ustalenie liczby mieszkańców w oparciu o złożone deklaracje jest najbardziej obiektywne, wymierne ekonomicznie w procesie analizy finansowej i w ocenie skarżącej najbliższe rzeczywistej liczbie osób faktycznie zamieszkujących nieruchomości w danej gminie,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie - oba w zw. z art. 6k ust. 2 pkt. 1) u.c.p.g. w zw. z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przeoczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że nie jest możliwe (i stanowi to wiedzę notoryjną), aby wszyscy mieszkańcy danej gminy złożyli deklaracje, a co za tym idzie, że skarżąca winna był przyjąć, że liczba mieszkańców gminy jest wyższa niż ta wynikająca z ilości złożonych deklaracji, podczas gdy złożenie przez mieszkańca deklaracji (a co za tym idzie, zobowiązanie się do uiszczania obowiązujących opłat) należy uznać co najmniej pośrednio za oświadczenie o stałym przebywaniu i zamieszkiwaniu na terenie danej gminy - a zatem jest to najbardziej miarodajny wskaźnik liczby mieszkańców, o których mowa w art. 6k ust. 2 pkt. 1) u.c.p.g., który może i powinien znaleźć zastosowanie w procesie analizy finansowej mającej na celu ustalenie wartości umożliwiających zbilansowanie systemu zagospodarowania odpadów,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 2 pkt. 4) u.c.p.g. w zw. z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przeoczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że przy kalkulacji stawki opłaty niewystarczające było dla uznania, czy zachodzą przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, oświadczenie podmiotu zajmującego się kontrolowaniem takich sytuacji (Zakład Oczyszczania Miasta M. - dalej jako Z.), że przypadki takie nie mają miejsca, podczas gdy u.c.p.g. w żaden sposób nie precyzuje, w jaki sposób gmina ma ustalić występowanie przypadków, o których mowa w art. 6k ust. 2 pkt. 4) u.c.p.g., tak aby uznać takie wyjaśnienie za wystarczające; w ocenie skarżącej jest wręcz przeciwnie, bowiem zaakceptowane oświadczenie wykonawcy, którym jest spółka komunalna Gminy M. założona w tym celu, stanowi najlepsze źródło wiedzy w tym zakresie,

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 4) u.c.p.g. w zw. z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przeoczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że przy kalkulacji stawki opłaty niewystarczające było dla uznania czy zachodzą przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, oświadczenie Z., że przypadki takie nie mają miejsca i oparciu się przez Sąd jedynie na własnym przypuszczeniu, że niemożliwym jest aby takie przypadki nie miały miejsca, podczas gdy w procesie orzekania Sąd I instancji powinien kierować się ustalonymi faktami, a nie własnym domniemaniem dotyczącym stanu faktycznego - gdzie w przedmiotowej sytuacji Sąd nie wykazał, że złożone oświadczenie było niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy,

6) naruszenie art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie – oba w związku z art. 6k ust. 2 pkt 3) w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że przy kalkulacji stawki opłaty skarżąca pominęła kwestie związane z kosztami edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, podczas gdy koszty te zostały uwzględnione w procesie analizy o czym świadczy przebieg sesji Rady Miasta M. z [...] r.- na co skarżąca wskazywała w odpowiedzi z 31 stycznia 2024 r. na skargę Prokuratora w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały, a u.c.p.g. nie precyzuje w jaki sposób należy wykazać, że koszty te zostały uwzględnione przy kalkulowaniu opłaty,

7) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że skarżąca nie dokonała kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób rzetelny i dokładny w szczególności z uwagi na fakt, że wyliczenie matematyczne (w oparciu o dokumenty skarżącej dotyczące kalkulowania stawki w tym ,,Kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasto M. na rok 2021" ) wskazywało na inną wartość (tj. 31,40 zł) niż wartość ustalona przez gminę (tj. 31,80 zł) podczas gdy skarżąca przy kalkulacji uwzględniła wszelkie kryteria, które mają wpływ na wysokość kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i ustaliła stawkę, która pozwoliła temu systemowi bilansować się - a więc spełniać główny cel wynikający z u.c.p.g.; Sąd I instancji wprowadza nieznany u.c.p.g. prymat dokumentu analitycznego nad rzeczywistym przebiegiem samej analizy w procesie uchwałodawczym i w pracach komisji Rady Miasta M., a potem samej Rady na sesji, podczas której podjęta została zaskarżona Uchwała,

8) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w związku z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że skarżąca dokonując ustalenia w Uchwale stawki na kwotę 31,80 zł, dokonała jej ustalenia w sposób arbitralny, a dane stanowiące podstawę wyliczenia tej stawki (zawarte w szczególności w ,,Kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasto M. na rok 2021") nie były należycie udokumentowane, podczas gdy przepisy u.c.p.g. nie wskazują w jaki sposób należy procedować ustalenie stawki opłaty, a skarżąca poza dokumentami, ustalenia przeprowadzała także w drodze szczegółowej analizy podczas sesji Rady Miasta M., na co wskazywała w odpowiedzi na skargę Prokuratora (odpowiedź z 31 stycznia 2024 r.), oraz podczas dyskusji na komisjach Rady Miasta,

9) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - oba w zw. z art. 6k ust. 2a pkt. 5) u.c.p.g. w zw. z art. 233 k.p.c stosowanym na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że skarżąca nieprawidłowo (tj. nieproporcjonalnie) wyliczyła opłatę za worki na śmieci, gdy tymczasem skarżąca dokonując wyliczenia tej opłaty postąpiła zgodnie z regułami obowiązującymi w matematyce (oraz zgodnie przepisami u.c.p.g.) wyliczając stawkę opłaty za 1 litr pojemności (objętości) worka i następnie mnożąc tą stawkę przez pojemność danego worka,

10) naruszenie art. 161 p.p.s.a. skutkujące nie umorzeniem przez Sąd I instancji postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, że Uchwała Rady Miasta M. nr [...] z [...] r. została w całości uchylona uchwałą Rady Miasta M. z [...] r. nr [...] a zatem w momencie orzekania przez Sąd I instancji nie znajdowała się ona w obrocie prawnym.

Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca wniosła także - na podstawie art. 193 Konsytuacji Rzeczypospolitej Polskiej – o rozważnie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrócenia się z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach - w zakresie w jakim dotyczą one zasad ustalania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w tym przede wszystkim przepisów art. 6k ust. 2 u.c.p.g. - z Konstytucją RP oraz ustawą o samorządzie gminnym tj. o zgodności tych przepisów z: (1) art. 2 Konstytucji, (2) art. 166 Konstytucji, (3) art. 7 ust. 1 pkt 3) u.s.g.

Prokurator Okręgowy w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Sąd kasacyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1079/13).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 161 p.p.s.a. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że zarzut ten obarczony jest wadą konstrukcyjną. Otóż przepis art. 161 p.p.s.a. zawiera kilka jednostek redakcyjnych stanowiących odrębne normy prawne. W przepisie art. 161 § 1 p.p.s.a. ustalone zostały podstawy umorzenia postępowania, a to (1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; (2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; (3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W § 2 stwierdza się, że postanowienie o umorzeniu postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym.

W analizowanej podstawie kasacyjnej nie doprecyzowano, o który konkretnie przepis chodzi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wyprowadzić, że Sąd I instancji wadliwie miał nie umorzyć postępowania sądowoadminisatrcyjnego pomimo, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn. Inna przyczyna miała zaś wynikać z faktu, że uchwała Rady Miasta M. [...] z [...] r. została w całości uchylona uchwałą Rady Miasta M. z [...] r., nr [...].

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko Sądu I instancji, jak i stanowisko Prokuratora Okręgowego zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Trafnie wywiedziono, że wniesieniu skargi w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części nie sprzeciwia się okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Innymi słowy uchwała w dalszym ciągu będzie miała zastosowanie do stosunków prawnych powstałych pod jej rządami. Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywołuje skutki od daty jej przyjęcia. W uchwale z 14 września 1994 r. w sprawie o sygn. K 910/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykaty przedstawionej wyżej oceny nie podważają, dotyczą bowiem odmiennych sytuacji faktycznych. W sprawie II SA/Op 232/20 do uchylenie uchwały doszło w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., nadto Sąd przyjął, że uchylona uchwała nie wywołała skutków prawnych. W sprawach II SA/Bk 679, IV SA/Wr 306/20 oraz III SA/Kr 636/21 przedmiotem skargi było zarządzenie organu gminy, a więc akt indywidulany i konkretny. Wcześniejsze uchylenie tego aktu, w trybie nadzoru sprawowanego przez wojewodę, równoznaczne było z uchyleniem wszelkich skutków prawnych tych aktów, zatem postępowanie sądowoadminisatrcyjne stało się bezprzedmiotowe.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to zarzuty II 1 – 9 skargi kasacyjnej należy dostrzec, że w konstrukcji wszystkich tych zarzutów kluczowy element stanowi naruszenie przez Sąd I instancji art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Według zaś art. 233 k.p.c. (§ 1) Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, (§ 2) Sąd oceni na tej samej podstawie, jakie znaczenie nadać odmowie przedstawienia przez stronę dowodu lub przeszkodom stawianym przez nią w jego przeprowadzeniu wbrew postanowieniu sądu.

Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji przeprowadził dowody uzupełaniające z dokumentów. W konsekwencji Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania sądowoadminsiatrcyjnego jest uchwała rady gminy. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. Dlatego też organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy, spełniając wymogi z niej wynikające. Konstytucyjna zasada praworządności, określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyrok NSA z 24 marca 2021 r., III OSK 113/21). Z tego względu jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (wyrok NSA z 14 października 2021 r., III FSK 3442/21).

W wydanym w tej sprawie wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z tego względu, że nie spełnia ona wymagań wynikających z przepisów u.c.p.g., dotyczących określenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r, sygn. akt SK 17/12 stwierdzono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna prezentowany jest pogląd, podzielany także w piśmiennictwie, że prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (wyrok WSA w Białymstoku z 6 listopada 2013 r., I SA/Bk 127/13, z glosą aprobującą T. Lewandowskiego, LEX/el. 2015).

Należy dodać, że jedynym kryterium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Względy celowości, funkcjonalności czy racjonalności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla podważania jednoznacznych wniosków płynących z treści przepisów prawa.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu I instancji, że w graniach wskazanych w skardze kasacyjnej, organ stanowiący gminy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego.

W obszarze wyznaczonym poprzez zarzuty sformułowane w pkt I. 1 – 5 skargi kasacyjnej strona kwestionuje przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: (1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; (2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; (3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2 - 2b i 2d; (4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Według art. 6r ust. 2 z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: (1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; (2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; (3) obsługi administracyjnej tego systemu; (4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi; 2a) z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; 2aa) z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami; 2b) z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; 2d) w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

W ocenie skarżącej przytoczony wyżej katalog kryteriów, które gmina bierze pod rozwagę określając stawki opłaty ma charakter przykładowy, zdaniem zaś Sądu I instancji i Prokuratora katalog ten ma charakter zamknięty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przepis art. 6k ust. 2 u.c.p.g. zawiera konieczny i zarazem wyczerpujący katalog przesłanek, które rada gmina bierze pod uwagę przy określaniu stawki opłaty. Brak jest w konstrukcji powołanego przepisu zwrotu, który chociażby sugerował, że katalog ten ma charakter otwarty, przykładowy, niewyczerpujący.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest argument, że zwrot "bierze pod uwagę" jest podobny do zwrotu "w szczególności". Definicje słownikowe obu wyrażeń są rozłączne. W Wielkim Słowniku Języka Polskiego "bierze pod uwagę" definiuje się jako: ktoś uznaje, że to o czym mowa jest ważne i powinno mieć wpływ na podejmowanie decyzji w danej sprawie". W katalogu możliwych synonimów wyrażenia "brać pod uwagę" w grupie znaczeniowej "w odniesieniu do rozpatrywania czegoś" wymienia się: analizować, obliczać, oceniać, rozpatrywać, rozpatrywać coś, rozważać, ważyć, zastanawiać się nad czymś. (za: synonim.net). Zzarówno definicja językowa, jak i możliwe synonimy tego wyrażenia adekwatne do kontekstu analizowanego przepisu nie pozwalają przyjąć, że zwrot "bierze pod rozwagę" determinuje charakter katalogu przesłanek jakie należy wziąć pod uwagę.

Zwrot "w szczególności" w języku polskim oznacza wskazanie na pewien element, który jest przykładem, ale nie wyczerpuje całości opisywanego zagadnienia. Jest to wyrażenie używane do podkreślenia konkretnych przypadków lub aspektów, które są istotne, ale nie jedyne Synonimem wyrażenia "w szczególności" są zwroty: zwłaszcza, szczególnie, głównie, przede wszystkim, nade wszystko, w głównej mierze, w pierwszej kolejności, w pierwszym rzędzie.

Zatem, dopiero połączenie wyrażenia "bierze pod rozwagę" z wyrażeniem "w szczególności" lub synonimicznym uzasadniałoby przyjęcie, że katalog przesłanek, które należy wziąć pod rozwagę ma charakter otwarty, przykładowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego efekt wykładni językowej tego przepisu jest więc jednoznaczny.

Skarżąca akcentuje, że językowa wykładnia omawianego przepisu powinna zostać uzupełniona, skorygowana poprzez wykładnię celowościową. Akcentuje się w skardze kasacyjnej, że celem tej regulacji jest zrównoważenie gospodarki finansowej gminy w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 6r u.c.p.g. kwotę przewyższającą koszty realizacji zadań wynikających z zagospodarowania odpadów komunalnych gmina może wydać zgodnie z przepisami ustawy.

Argument ten nie jest przekonujący. Po pierwsze, jak wyżej wskazano, w przypadku przepisów kompetencyjnych preferować należy efekt wykładni językowej. Odnosząc się z kolei do uzasadnienia wspierającego ten argument należy zauważyć, że przepis art. 6r u.c.p.g. podzielny został na szereg jednostek redakcyjnych – ust. 1 do ust. 4 – w obszarze których dokonano dalszych uszczegółowień. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, o który konkretnie przepis chodzi. Co istotne, żaden z przepisów art. 6r uc.p.g. nie zawiera wyrażonej wprost, ogólnej zasady, że gmina ustalając stawkę za gospodarowanie odpadami powinna doprowadzić do sytuacji, w której wpływy z tego tytułu będą bilansować się z wydatkami. Z przepisu art. 6r u.c.p.g. wynika, że gospodarka finansowa w obszarze opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zostać wydzielona w ramach budżetu gminy, a to poprzez wyodrębnienie rachunku bankowego (art. 6r ust. 1ab u.c.p.g.), że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 uc.p.g.), że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina może wykorzystać na określone cele (art. 6r ust. 2c u.c.p.g.), w sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu gminy ujmuje się informacje o wysokości zrealizowanych w danym roku dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wydatków poniesionych na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z wyszczególnieniem kosztów, o których mowa w ust. 2-2c, wraz z objaśnieniami (art. 6r ust. 2e u.c.p.g.).

Nie mniej, określenie zasad wykorzystania i rozliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stanowi swoistej, wiążącej reguły interpretacyjnej mającej zastosowanie do pozostałych przepisów ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej tezy takiej nie dowiedziono.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przepis art. 6r u.c.p.g. nie stanowi dostatecznej podstawy aby zakwestionować wynik wykładni językowej art. 6k ust. 2 u.c.p.g.

Wypada dodać, że art. 6k ust. 2 u.c.p.g. poprzez jasne i jednoznaczne zakreślenie elementów (przesłanek) kształtujących stawkę opłaty ma na celu ochronę podmiotów obowiązanych do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przed nadmierną swobodą jej ustalania przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 56 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu: (1.) W obrębie artykułu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Wyliczenie może kończyć się częścią wspólną, odnoszącą się do wszystkich punktów. Po części wspólnej nie dodaje się kolejnej samodzielnej myśli; w razie potrzeby formułuje się ją w kolejnym ustępie. (2.) W obrębie punktów można dokonać dalszego wyliczenia, wprowadzając litery. (3.) W obrębie liter można dokonać kolejnego wyliczenia, wprowadzając tiret. (4.) W obrębie tiret można dokonać kolejnego wyliczenia, wprowadzając podwójne tiret.

Po pierwsze jest to przepis do autora tekstu prawnego a nie do podmiotu stosującego prawo. Nadto, przepis ten nie zawiera regulacji pozwalających przyjąć, jak zgodnie z zasadami techniki prawodawczej powinien zostać zredagowany przepis zawierający wyliczenie, aby uznać wyliczenie za zamknięte lub otwarte. W tym aspekcie trudno uznać, aby Sąd I instancji przepis ten naruszył. Z drugiej jednak strony Sąd I instancji wprost odwołuje się do tego przepisu (str. 15 uzasadnienia wyroku), a właściwie do komentarzy do tego przepisu.

W komentarzach do omawianego przepisu zwraca się uwagę, że jeśli wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego, lecz przykładowy, należy to wyraźnie określić we wprowadzeniu (ewentualnie w części wspólnej) przez użycie zwrotu "w szczególności" lub podobnego. (Wierczyński G. Komentarz do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej w: Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych Komentarz. wyd. II. WK 2016). Niezwykle istotną kwestią jest ustalenie, czy w danym wyliczeniu przesądzono wyczerpujący lub niewyczerpujący charakter wyliczenia. Należy przyjąć jako regułę, że wyliczenie ma charakter niewyczerpujący, gdy użyto zwrotu "między innymi", "w szczególności" lub innego o podobnym charakterze (Bielski P. w: Bąkowski T. i inni. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz. ABC 2003). W literaturze słusznie wskazuje się także, że ustawodawca powinien wyraźnie zaznaczyć w przepisie, kiedy dokonuje wyliczeń jedynie przykładowych. Można to uczynić przez użycie sformułowania "w szczególności" lub innego, równoważnego. (Dąbska M. M. Zasady techniki prawodawczej. LexisNexis 2013).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył art. 6k ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 56 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zasadnie natomiast odwołał się, celem wsparcia argumentacji, do opinii komentatorów, którzy jednoznacznie wskazują, że dokonanie wyliczeń jedynie przykładowych powinno zostać wyraźnie zaznaczone w tekście normatywnym poprzez użycie adekwatnego zawrotu.

W świetle wyżej przedstawionych uwag przyjąć należy, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że § 2 ust. 1 a tym samym również § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 2 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez "liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę."

Sąd I instancji zakwestionował metodę przyjętą przez organ, opartą na ustaleniu liczby mieszkańców na podstawie danych wynikających ze złożonych deklaracji śmieciowych. Sąd wskazał, że ustalona w ten sposób liczba mieszkańców znacząco (5 %) odbiega od liczby mieszkańców zameldowanych na terenie gminy. Sąd podniósł, że w dokumentacji analitycznej nie podano źródła pozwalającego na weryfikację wyjaśnienia, że część osób zameldowanych w rzeczywistości nie zamieszkuje gminy M. Jednocześnie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że za mieszkańca gminy należy przyjąć każdą osobę zameldowaną na terenie gminy – Sąd stwierdza, że zasadnie argumentuje organ, że wadliwe byłoby określenie przedmiotowej opłaty w oparciu o osoby, które nie zamieszkują danej gminy, a są w niej np. tylko zameldowane (str. 16 uzasadnienia).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady właściwe jest ustalenie liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę na podstawie złożonych deklaracji śmieciowych. Jeżeli jednak ustalona w ten sposób liczba mieszkańców różni się znacząco od liczby mieszkańców wynikających z innych rejestrów urzędowych (liczba osób zameldowanych), i w ten sposób rzutuje realnie na wysokość ustalonej opłaty rzeczą organu gminy jest przekonujące wyjaśnienie tej rozbieżności. Względnie gmina powinna wykazać, że rozbieżność jest nieistotna, nie wpływa na wysokość ustalonej opłaty. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela więc stanowiska Sądu I instancji, że rada gminy podejmując uchwałę w sprawie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek podania aktualnej i precyzyjnej liczby osób zamieszkujących gminę.

Zgodnie z art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Pominięcie tej przesłanki w procesie kalkulacji wysokości opłaty skarżący uzasadnia oświadczeniem Z. sp. z o. o., w myśl którego przypadki określone w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. nie występują na terenie gminy.

Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku tego Sądu z 10 października 2023 r., sygn. akt III FSK 735/23. Sąd stwierdził, że: W świetle powyższego prawidłowo sąd pierwszej instancji ocenił, że przeprowadzona przez organ kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami nie uwzględnia przypadków, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.). Należy podkreślić, że kryterium to, podobnie jak pozostałe, jest obligatoryjne w kalkulowaniu stawek opłaty. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę (...)". Imperatyw ten jest kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Należy przy tym podkreślić, że uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Dlatego należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że brak takich nieruchomości w "systemie" nie oznacza, że takie nieruchomości nie znajdują się na terenie gminy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 63 o.p. Przepis art. 6q ust. 1 stanowi, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.

Zgodnie z art. 63 § 1 o.p. podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, z zastrzeżeniem § 1a i 2.

Skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6k ust. 2a u.c.p.g. (akt podstawowy w obszarze analizowanej materii) ustaliła maksymalną wysokość stawek opłaty to przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa regulacji tej nie mogą modyfikować. Jakkolwiek odesłanie zawarte w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów o.p. ale, że przepisy o.p. stosuje się, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się, aby ustawa nie regulująca wprost określonej materii modyfikowała jednoznaczne zapisy ustawy podstawowej w danym obszarze regulacji. Innymi słowy, skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie i precyzyjnie określa maksymalną wysokość stawek opłaty nie jest dopuszczalne przekroczenie tej granicy w oparciu o przepisy ordynacji podatkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się co do zasady z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że ustawodawca nie przewidział żadnych szczegółowych uregulowań, które dotyczyłyby tego w jaki sposób gmina ma uwzględniać poszczególne kryteria wpływające na wysokość opłaty. Oceniając, czy ustawowe kryteria zostały uwzględnione należy brać pod uwagę zarówno dokumenty analityczne jak i zapis dyskusji na posiedzeniu rady gminy. Wypada tutaj podkreślić, że to właściwa rada gminy jest organem, który uchwałę podejmuje. Stąd też zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyki co do mankamentów Kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasta M. na rok 2021 bez ich zestawienia z adekwatnymi zapisami dyskusji (prac) Rady Gminy nad zaskarżoną uchwałą uznać należy za nieuprawnione. Niemniej jednak uchybienie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest dostatecznych podstaw aby przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie co do zgodności art. 6k ust. 2 u.c.p.g. z art. 2 Konstytucji oraz z art. 166 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle argumentacji zawartej powyżej nie można twierdzić, że art. 6k ust. 2 u.c.p.g. narusza zasady prawidłowej legislacji, w szczególności zaś, że nie jest dość precyzyjny. Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem, że w skardze kasacyjnej wykazano, że art. 6k ust. 2 u.c.p.g. uniemożliwia zrealizowanie zadania własnego gminy polegającego na utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Bogusław Woźniak Anna Dalkowska Paweł Borszowski