III OSK 324/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-15	
Data wpływu	2023-02-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 470/22	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 920; art. 21 ust. 4; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184 i art. 204 § 2 w zw. z art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Sochaczewskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 470/22 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Powiatu Sochaczewskiego z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXVII/180/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Sochaczewskiego na rzecz Wojewody Mazowieckiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 470/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Powiatu Sochaczewskiego (dalej "organ") z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXVII/180/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (punkt pierwszy sentencji wyroku) oraz zasądził od Powiatu Sochaczewskiego na rzecz Wojewody Mazowieckiego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi sentencji wyroku).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Rada Powiatu w Sochaczewie w dniu 25 listopada 2021 r. podjęła uchwałę nr XXVII/180/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych (dalej jako: "uchwała").

Zgodnie z § 1 uchwały, podstawą określenia wysokości diet jest kwota bazowa określona w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, zwana dalej "kwotą bazową".

Zgodnie z § 2 uchwały, ustala się następujące miesięczne diety zryczałtowane przysługujące radnym: 1) przewodniczącemu Rady - w wysokości 2,03-krotności kwoty bazowej; 2) nieetatowym członkom Zarządu - w wysokości 2,03-krotności kwoty bazowej; 3) wiceprzewodniczącym Rady - w wysokości 1,82-krotności kwoty bazowej, 4) przewodniczącym stałych komisji Rady - w wysokości 1,51-krotności kwoty bazowej; 5) wiceprzewodniczącym stałych komisji Rady - w wysokości 1,29-krotności kwoty bazowej, z zastrzeżeniem ust. 4; 6) radnym nie pełniącym funkcji wymienionych w pkt 1 -5 - w wysokości 1,07-krotności kwoty bazowej (ust. 1).

Miesięczne diety, o których mowa w ust. 1 są zaokrąglane zgodnie z zasadami, jak dla zobowiązań podatkowych (ust. 2). Określone w ust. 1 diety przysługują za udział radnych w sesjach Rady, posiedzeniach Zarządu oraz komisji stałych Rady (ust. 3). W przypadku zmiany w trakcie miesiąca kalendarzowego funkcji pełnionej przez radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość, wymiar diety za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie (ust. 4).

Miesięczna dieta podlega pomniejszeniu za każdą nieobecność, niezależnie od przyczyny nieobecności: 1) na sesji Rady Powiatu o 10% należnej diety; 2) na posiedzeniu Zarządu o 5% należnej diety; 3) na posiedzeniu stałej komisji o 5% należnej diety; z wyjątkiem nieobecności związanej z wykonywaniem prac Rady (ust. 6).

Postanowienia ust. 6 nie me dotyczą jednego posiedzenia komisji o tematyce przed sesyjnej, w przypadku gdy radny jest członkiem dwóch komisji, na posiedzeniach których są te tematy omawiane (ust. 7).

Przewodniczący Rady Powiatu, Zarządu lub Komisji albo osoba prowadząca w zastępstwie posiedzenie, mogą zarządzić pomniejszenie diety o procent, o którym mowa w ust. 6, w przypadku nieobecności radnego na części sesji lub posiedzenia Zarządu i Komisji (ust. 8).

W przypadku zbiegu w jednym dniu sesji, posiedzenia Zarządu lub Komisji, miesięczną dietę za nieobecność pomniejsza się o 10% należnej diety (ust. 9).

Zgodnie z § 3 uchwały, radnemu sprawującemu więcej niż jedną funkcję określoną w § 2 ust. 1 przysługuje jedno świadczenie w kwocie wyższej, o ile radny nie zgłosi innego wniosku.

Zgodnie z § 4 uchwały, podstawę do wypłacania diet stanowią listy obecności radnych na posiedzeniach.

Zgodnie z § 5 uchwały, diety za dany miesiąc wypłacane są do ostatniego dnia tego miesiąca.

Zgodnie z § 6 uchwały, radnemu, który wykonuje zadanie zlecone przez Radę Powiatu poza siedzibą Starostwa Powiatowego w Sochaczewie, przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799 z późn. zm.) (ust. 1).

W przypadku wyrażenia zgody przez Przewodniczącego Rady Powiatu na przejazd radnego pojazdem nie będącym własnością powiatu radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek za jeden kilometr przebiegu w wysokości równej stawkom maksymalnym obowiązującym na podstawie przepisów dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (ust. 2).

Zgodę na podróż służbową Przewodniczącego Rady Powiatu udziela jeden z Wiceprzewodniczących Rady Powiatu (ust. 3).

W § 7 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu.

Zgodnie z § 8 uchwały, jej przepisy, zgodnie z ustawą z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1834), mają zastosowanie do ustalania wysokości diet od dnia 1 sierpnia 2021 roku.

Zgodnie z § 9 uchwały, traci moc uchwała Nr XXII/113/2000 Rady Powiatu w Sochaczewie z dnia 8 września 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych oraz należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym powiatu, zmieniona uchwałą nr XXV/152/2000 Rady Powiatu w Sochaczewie z dnia 15 grudnia 2000 r

Zgodnie z § 10 uchwały, wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalania wysokości diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r.

Wojewoda Mazowiecki zaskarżył w całości powołaną uchwałę Rady Powiatu w Sochaczewie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W skardze podniesiono, że Rada Powiatu w Sochaczewie wykonała wprawdzie ustawowy obowiązek przyznania diety radnym Rady Powiatu, wynikający z art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.), jednak ustalenie wysokości diety dla radnych, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia, powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny. W ocenie organu nadzoru dieta winna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, przy czym dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu, albo poprzez wskazanie proporcjonalnych potrąceń w przypadku braku działań radnego niezależnie od tego, czy są wynikiem braku jego aktywności, czy braku działania rady, czy też komisji jako takiej.

Dalej Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych powinna mieć charakter aktu prawa miejscowego. Co prawda krąg adresatów takiej uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy radnych, jednakże ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.), akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Niespełnienie wymagań w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Sochaczewie wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że prawo radnego do diet ma charakter ustawowy. Dieta przysługuje za sprawowanie mandatu radnego, a co za tym idzie, za pracę w organach rady, jak również za działalność wykraczającą poza pracę na konkretnych posiedzeniach. Dieta może być wypłacona poprzez określenie w uchwale w sprawie diet konkretnej kwoty za udział w posiedzeniu sesji czy też komisji. Drugim równoprawnym sposobem wypłaty diety jest przyjęcie konkretnego ryczałtu za pracę w radzie, jednocześnie z określeniem potrąceń za każdą nieobecność na posiedzeniach. Wysokość potrąceń, podobnie jak wysokość diety, należy do wyłącznej kompetencji rady. Na koniec Rada Powiatu w Sochaczewie wskazała, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, ale jest jedynie przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego powiatu), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców powiatu normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji danej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji brak jest zatem podstaw do publikacji uchwały w urzędowym publikatorze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wyjaśnił, że w pierwszej kolejności należało ocenić charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Sochaczewskiego, a zatem ustalić, czy stanowi ona akt prawa miejscowego. Stosownie bowiem do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 ustawy zasadniczej, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Potwierdzenie powołanej normy ustrojowej zawiera art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W świetle natomiast art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu ogłasza się w wojewódzkim dzienników urzędowym. Jak przy tym stanowi art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W przypadku gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, a warunkiem jej wejścia w życie powinien być upływ vacatio legis wynoszącego co najmniej czternaście dni.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego. W judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17, a także wyroki tego Sądu: z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest także stanowisko, zgodnie z którym, dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16, z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12).

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14).

Według składu orzekającego zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec powiatu, który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w tym powiecie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego powiatu, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym (zd. 1), na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Sąd meriti podniósł, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (przywołano roki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21 oraz z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Ponadto zaskarżona uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Należy przy tym zauważyć, że z treści § 9 zaskarżonej uchwały wynika, że akt który przed jej podjęciem regulował kwestie ustalenia wysokości diet radnych i zawrotu kosztów podróży służbowych obowiązywał przez ponad dwadzieścia lat.

Odnosząc się do skutków, jakie wywiera brak odpowiedniej promulgacji uchwały Sąd pierwszej instancji podkreślił, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie – jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym powołany wyżej art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wedle którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (ust. 1), a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). W aktualnym stanie prawnym jest to powołana wyżej ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do której odsyła, również powołany wyżej art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym. Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje więc obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli – stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak już wskazano, w świetle art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jeśli zatem zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Tymczasem § 10 uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalenia wysokości diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r.

Sąd meriti podniósł nadto, że ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Co za tym idzie, nie ma możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, w jakiej postanawia (wadliwie) o wejściu w życie z dniem podjęcia. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości. Trzeba zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Mazowieckiego, że nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Jak wynika z § 143 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 i § 15 pkt 5 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), projekt aktu prawa miejscowego zawiera przepisy o wejściu aktu w życie (przepisy końcowe), które powinny stanowić ostatni element tego aktu. Sformułowanie przepisów o wejściu aktu w życie należy zatem wyłącznie do kompetencji organu stanowiącego ten akt. W przypadku wadliwej regulacji wojewoda jako organ nadzoru nie ma kompetencji przypisanych prawem do zmiany merytorycznej postanowień aktu w tej materii, ani też sprzecznie z postanowieniami aktu, nie może podjąć procedury innej niż w nim przewidziano dla oznaczenia daty wejścia w życie. Organ nadzoru nie mógł wobec tego wdrożyć odpowiedniego trybu promulgacji, nie zważając na treść § 10 zaskarżonej uchwały. Jedyna możliwość w ramach kontroli nadzorczej to stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z tego powodu, bądź wniesienie skargi do sądu administracyjnego i stwierdzenie jej nieważności przez sąd, co też nastąpiło niniejszym wyrokiem.

Ponieważ zarzut istotnego naruszenia prawa, polegającego na braku promulgacji aktu prawa miejscowego, jest zarzutem najdalej idącym, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, co oznacza, że zawarte w niej unormowania, nie weszły w życie, Sąd pierwszej instancji odstąpił od oceny zgodności z prawem pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu meriti, wobec tego, że zawarte w zaskarżonym akcie normy nie wejdą w życie, ocena pozostałych zarzutów skargi wobec zaskarżonej uchwały jest obecnie niedopuszczalna.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę, ponieważ radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z powiatem (czy starostwem), ani też nawiązaniem z nim umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. Dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. "Dietę", o której mowa w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym należy zatem rozumieć jako wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 3602/21 i powołany w jego uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14).

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że określane przez radę powiatu zasady ustalenia (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet muszą uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Zasady te powinny być więc powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. W obowiązującym prawie nie ma zakazu ustalania diet w formie ryczałtu. Jak wskazał Naczelny Sądu Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 3602/21, w takim przypadku zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń jako określona miesięczna kwota powinny przewidywać możliwość pomniejszenia w przypadku absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt z natury rzeczy powinien bowiem nadążać za hipotetyczną wysokością należności, którą zastępuje, nie zaś stanowić pretekst do nieuzasadnionego wydatkowania środków. Dopuszczalność różnicowania wysokości diet w zależności od np. piastowanych funkcji nie stanowi upoważnienia do przyznawania dodatkowo innych świadczeń, np. nagród, czy premii dla przewodniczącego rady powiatu (przywołano publikację A. Hanusza i A. Niezgody, Wydatki na diety i wynagrodzenia a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, "Przegląd Sądowy" z 1999 r. nr 7-8, str. 64).

Mając na względzie przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że radni, poza udziałem w sesjach organów stanowiących lub komisji, wykonują w ramach sprawowania mandatu wiele innych czynności. Podkreślił jednak, że funkcja radnego jest w obecnym kształcie funkcją społeczną, a nie zawodową. Sąd stwierdził też, że przyjęte w uchwale w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu rozwiązanie, polegające na określeniu ich wysokości i pomniejszenia (o 10%) w przypadku nieobecności radnego odpowiednio na sesji rady powiatu oraz posiedzeniach komisji i zarządu powiatu - nie jest rozwiązaniem, które uwzględnia zakres innych stawianych radnym zadań niż tylko udział w sesjach, posiedzeniach komisji, czy zarządu. Przyjmuje bowiem, że diety należą się tylko za udział w wymienionych posiedzeniach, a nie przewiduje żądnych innych czynności, czy przejawów aktywności radnych, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których mógłby on jej być pozbawiony w całości lub w części.

Rada Powiatu Sochaczewskiego zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 470/22 w całości. Powyższemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że uchwała Rady Powiatu w sprawie diet radnych stanowi akt prawa miejscowego, którego wejście w życie wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym w sytuacji, gdy uchwała ta nie posiada charakteru ogólnego i nie jest skierowana do nieokreślonego kręgu adresatów;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 134 § 1 (nie wskazano tytułu aktu prawnego – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) poprzez nierozpoznanie w granicach niniejszej sprawy wszystkich okoliczności dotyczących zarówno interpretacji pojęcia akt prawa miejscowego. Ponadto nie rozpoznano zarzutów obu stron dotyczących na jakich zasadach, powinno opierać się ustalanie diet należnych radnym, co miało istotny wpływ na wydanie i treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 roku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał wszechstronnie wszystkich okoliczności podnoszonych przez strony postępowania zarówno co do charakteru kwestionowanej uchwały oraz sposobu ustalania diet radnych w oparciu o koncepcję ryczałtu bądź uposażenia za sprawowanie mandatu radnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pojęcie aktu prawa miejscowego oparto na orzeczeniach NSA nie dotyczących diet członków organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, bądź na orzeczeniach niedotyczących zarzutów błędnej publikacji uchwały. Rada Powiatu Sochaczewskiego przywołała wyroki WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/07, WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, WSA w Bydgoszczy dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 727/17, WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 351/18 oraz WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. IV SA/Po 292/19, w których przyjęto, że zakwestionowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, ale jest jedynie przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego powiatu).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych W treści odpowiedzi wskazano, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty tego rodzaju (odmiennie niż w przypadku zaskarżonej uchwały) kierowane są do jednostek organizacyjnych, podporządkowanych organowi, który je wydaje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, przy jej sporządzaniu wprowadzono przymus adwokacko-radcowski, aby umożliwić spełnienie określonych w art. 176 P.p.s.a. wymagań, w tym wymogu prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym właściwe przytoczenie podstaw kasacyjnych pozwala ustalić, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało zdaniem autora skargi kasacyjnej. W przypadku podniesienia zarzutu mającego za przedmiot uchybienie przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach rozpatrywanej sprawy autor skargi kasacyjnej nie sprostał powyżej określonym wymaganiom formalnym w sposób należyty. Postawione zarzuty nie są również trafne pod względem merytorycznym.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia "art. 40" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wskazać należy, że w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej, co wynika z zacytowanego powyżej art. 183 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym składa się z dwóch odrębnych ustępów. Skarżący kasacyjnie ani w petitum wniesionego środka odwoławczego, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który konkretnie z nich został naruszony, zatem odniesienie się do kwestii jego naruszenia było niemożliwe.

Niezależnie od powyższej wady formalnej podniesionego zarzutu należy wskazać, że podniesiony przez autora skargi kasacyjnej problem był już szeroko komentowany w orzecznictwie. Uchwała wydana na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest obecnie konsekwentnie w orzecznictwie sądowym (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 8/24, z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 62/23, z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 oraz z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie wyrażone w przywołanych wyżej wyrokach stanowisko w pełni podziela. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, co podnosi skarżąca kasacyjnie, jednakże poprzez określenie tego kręgu wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te nabierają waloru generalnego. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kolejnym, istotnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21). Radni rady powiatu nie są jednakże częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się bowiem z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów powiatu lub administracji powiatowej.

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ powiatu. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (tak zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18, oraz z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2023/). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Zapatrywania wyrażone w tej materii przez Sąd pierwszej instancji uznać zatem należy za w pełni prawidłowe.

Za zasadny nie mógł być również uznany zarzut naruszenia przepisu "art. 134 § 1", gdyż autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazał tytułu aktu prawnego, w którym zawarta jest ta jednostka redakcyjna. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zaś podstaw do zastępowania autora skargi kasacyjnej i precyzowania skargi kasacyjnej w tak istotnym zakresie jak określenie zarzutu. Na marginesie należy dodać - uznawszy, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. - że w ramach zarzutu naruszenia tej regulacji nie można kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można również kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Ponadto należy mieć na uwadze, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości dokonywane przez sąd administracyjny polega na kontroli pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej, a nie na tworzeniu czy sugerowaniu organowi treści przyszłych aktów, w tej konkretniej sprawie, treści aktu prawa miejscowego.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.