Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del.WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 11/20 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2019 r. nr BP.500.186.2019.0165.GR4.9101 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 11/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalił skargę J. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2019 r., nr BP.500.186.2019.0165.GR4.9101, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2018 r. Dz. U. poz. 1302., dalej – "p.p.s.a"), poprzez niewłaściwe zastosowanie naruszenie prawa materialnego poprzez: niewłaściwą wykładnię przepisów lp. 1.4 oraz lp. 1.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, polegającą na wielokrotnym nałożeniu kary za to samo naruszenie,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć na wynik postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2018 r. Dz. U. poz. 1302., dalej – "p.p.s.a"), poprzez niezastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481).

Odpowiadając na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion – przypisanych stronie skarżącej – deliktów, a w konsekwencji, nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 4.600 zł. Zwłaszcza, że w zakresie odnoszącym się do naruszeń polegających na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia a wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie, nie było podstaw, aby podważać zasadność ich przypisania stronie skarżącej – a w konsekwencji nałożenia za nie kary pieniężnej – albowiem każdorazowe zmiana danych dotyczących konkretnego pojazdu stanowi – jak podniósł Sądu I instancji – odrębne zdarzenie skutkujące obowiązkiem zgłoszenia zmiany tych danych w wymaganym terminie, co oznacza, że naruszenie polegające na niezgłoszeniu w wymaganym terminie zmiany danych w odniesieniu do kilku pojazdów skutkuje nałożeniem kary za każdy pojazd. Tym samym – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – ustawa nowelizując z dnia 5 lipca 2018 r. w zakresie odnoszący się do zmian wprowadzonych do jej załącznika nr 3, nie zmieniła istoty regulacji odnośnie do treści obowiązku zgłoszenia zmiany danych dotyczących każdego pojazdu, a co za tym idzie, również odnośnie do konsekwencji jego naruszenia.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym powinny czynić zadość stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), a ponadto podkreślając, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), trzeba stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne, a co za tym idzie skuteczne.

Z zarzutów tych wynika, że zgodność z prawem zaskarżonego wyroku strona skarżąca podważa z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania – w kontekście konsekwencji mających wynikać, jej zdaniem, ze zmian wprowadzonych ustawą nowelizująca z dnia 5 lipca 2018 r. – naruszenia art. 6 ust. 2 wskazanej ustawy nowelizującej oraz postanowień załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym zarówno przed, jak i po wprowadzeniu do niego zmian w zakresie odnoszącym się do opisu naruszenia polegającego na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia a wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym (lp. 1.4. załącznika nr 3 w brzmieniu sprzed wymienionej nowelizacji w relacji do lp. 1.5. załącznika nr 3 w brzmieniu po nowelizacji), co miałoby w konsekwencji prowadzić – jak podnosi – do "wielokrotnego nałożenia kary za to samo naruszenie".

Abstrahując od deficytów konstrukcyjnych zarzutów stawianych we wniesionej skardze kasacyjnej, w odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej i prezentowaną w jego uzasadnieniu argumentację, wymaga przede wszystkim przypomnienia – albowiem nie jest to bez znaczenia – że zgodnie z art. 14 ustawy o transporcie drogowym, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił: 1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a, 2) licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 – nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania (ust. 1), zaś jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia lub licencji (ust. 2).

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii zasadnicze znaczenie ma więc to, że na gruncie przywołanego przepisu prawa ustawodawca adresuje do przewoźnika drogowego konkretny obowiązek o jasno i wyraźnie określonej treści – a mianowicie, obowiązek zgłaszania właściwemu organowi, we wskazanej formie, zmiany danych, o których mowa w art. 8 (a więc, między innymi, zmian odnoszących się do rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego – pkt 6 art. 8) – wskazując jednocześnie, co nie mniej istotne, termin realizacji tego obowiązku, to jest nie później niż w terminie 28 dni od dnia powstania tychże zmian. Co więcej – a nie jest to również bez znaczenia – w relacji do przepisu art. 14 przywołanej ustawy, przepisem konsekwencyjnym – a więc innymi słowy, przepisem sankcjonującym – jest przepis art. 92a ust. 1 tej ustawy, z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za – co trzeba podkreślić – każde naruszenie.

W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że z przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie ustaleń wynika – a nie są one w tym zakresie sporne – że w wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji nr [...]oraz [...], które nie zostały jednak zgłoszone do wykazu pojazdów załączonego do wniosku strony z dnia 6 grudnia 2018 r. o przedłużenie wymienionej licencji. Zostały one bowiem sprzedane odpowiednio w dniach 21 listopada 2017 r., 5 czerwca 2018 r. i 7 sierpnia 2018 r., a więc w okresie poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem o przedłużenie licencji. Przy tym, co nie mniej istotne, strona nie odpowiedziała na wezwanie organu odnośnie do przedłożenia dokumentów potwierdzających zgłoszenie wycofania wymienionych pojazdów z bazy Biura ds. Transportu. Podobnie, jak i nie odpowiedziała na tożsame wezwanie organu odnoszące się do pojazdu o nr rej. [...], który znajdując się w wykazie pojazdów (przedłużonej) licencji nr [...] na dzień 20 maja 2019 r., został sprzedany w dniu 20 maja 2019 r.

Z powyższego wynika, że wymienione pojazdy znajdując się w wykazach pojazdów zgłoszonych do licencji oraz licencji przedłużonej, nie stanowiły przedmiotu zgłoszeń odnoszących się do zaistniałych w związku z ich sprzedażą zmian danych, o których mowa w art. 8 pkt 6 w związku z art. 14 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, a mianowicie zmian dotyczących rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego. Jeżeli przy tym podkreślić, że zgłoszenie zmian powinno nastąpić nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że – wobec funkcji przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca – wymieniony termin rozpoczyna swój bieg poczynając od dnia zaistnienia (konkretnego) zdarzenia skutkującego zmianą danych objętych zakresem normowania art. 8 pkt 6, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do dat sprzedaży wymienionych pojazdów, albowiem to sprzedaż każdego z nich z osobna skutkowała zaistnieniem zmiany liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego. Tym samym, wobec sprzedaży wymienionych pojazdów odpowiednio w dniach 21 listopada 2017 r., 5 czerwca 2018 r., 7 sierpnia 2018 r. oraz 20 maja 2019 r., za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że to od każdej z tychże dat odrębnie rozpoczynał swój bieg termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, albowiem to wraz z każdą ze sprzedaży dokonaną w tychże datach dochodziło do zmiany liczby pojazdów w wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji, a każda ze wskazanych zmian z osobna aktualizowała adresowany do przewoźnika drogowego obowiązek zgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił: 1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a, 2) licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8.

Tym samym, zaniechanie przez stronę skarżącą uczynienia zadość omawianemu obowiązkowi, a mianowicie niezgłoszenie zmiany danych stanowiących konsekwencję sprzedaży pojazdu o nr rej. [...] w dniu 21 listopada 2017 r., sprzedaży pojazdu nr rej. [...] w dniu 5 czerwca 2018 r., sprzedaży pojazdu nr rej. [...] w dniu 7 sierpnia 2018 r., zaś sprzedaży pojazdu nr rej. [...] w dniu 20 maja 2019 r., stanowiło odrębne zachowania będące odrębnymi od siebie naruszeniami (deliktami) podlegającymi, za każdy z nich z osobna, karze pieniężnej w wysokości 800 zł.

Co więcej, powyższe – co należy podkreślić w opozycji do stanowiska strony skarżącej – znajduje swoje potwierdzenie w treści załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, i to zarówno w brzmieniu sprzed, jak i po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 5 lipca 2018 r.

W tej mierze podkreślenia wymaga bowiem – czego strona skarżąca nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu – że zarówno na gruncie lp. 1.4. (stan prawny sprzed nowelizacji), jak na gruncie lp. 1.5. (stan prawny po nowelizacji), jest mowa o tym, że każe pieniężnej podlega "Niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej [...] zmiany danych [...] w wymaganym terminie", a więc innymi słowy, że karze tej podlega konkretne zachowanie aktualizujące znamiona deliktu rekonstruowane z przepisu art. 14 ust. 1 w związku z lp. 1.5. (wcześniej lp. 1.4.) załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a mianowicie konkretne jednostkowe zachowanie polegające na niezgłoszeniu zmiany danych, nie zaś suma tychże zachowań. Jeżeli tak, to w żadnym stopniu, ani też zakresie zasadności przedstawionych wniosków nie może podważać argument, że jak (aktualnie) wynika to z lp. 1.5. załącznika nr 3 do wymienionej ustawy, niezgłoszenie zmiany danych w wymaganym terminie podlega karze za każdą zmianę. Tak było bowiem również w stanie prawnym obowiązującym przez 3 września 2018 r., o czym przekonują powyżej już przedstawione argumenty, w świetle których za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że w omawianym i spornym w sprawie zakresie zwrot "za każdą zmianę" nie stanowi żadnego istotnego normatywnego novum.

Przy tym – co w tym kontekście jest nie mniej istotne z punktu widzenia oceny zasadności zarzutu z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej – jeżeli storna skarżąca nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, to w świetle przedstawionego powyżej jego rozumienia zarzut ten tym bardziej należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 5 lipca 2018 r. (pkt 2) petitum skargi kasacyjnej).

Nie dość bowiem, że – wobec konstrukcji oraz uzasadnia tego zarzutu – o braku jego zasadności należałoby wnioskować na podstawie wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, to również i na tej podstawie, że przepis prawa, którego naruszenie zarzuca strona nie mógł stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie również decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji.

Z przepisu tego wynika bowiem, że do postępowań, o których mowa w ust. 1, wszczętych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy w związku z – co trzeba podkreślić – naruszeniami powstałymi wyłącznie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ujawnione zaś w toku kontroli i przypisane stronie naruszenia (delikty) miały miejsce zarówno przez dniem 3 września 2018 r. – co odnosi się do niezgłoszenia zmiany danych w terminie 28 dni od dnia ich powstania w związku ze sprzedażą pojazdów w dniu 21 listopada 2017 r. oraz w dniu 5 czerwca 2018 r. – jak i po dniu 3 września 2018 r., co odnosi się do niezgłoszenia zmiany danych w terminie 28 dni od dnia ich powstania w związku ze sprzedażą pojazdów w dniu 7 sierpnia 2018 r. oraz w dniu 20 maja 2019 r.

Pomijając znaczenie wskazanych okoliczności, strona skarżąca pomija tym samym znaczenie konsekwencji wynikających z art. 6 ust. 3 przywołanej ustawy, który stanowi, że do postępowań, o których mowa w ust. 1, wszczętych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, w związku z naruszeniami powstałymi przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz powstałymi po dniu jej wejścia w życie stosuje się przepisy nowe, chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla strony. Tym samym, ten więc przepis prawa wraz z przepisem art. 5 ust 2 ustawy nowelizującej miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, co znalazło również swoje prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 13).

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.