II SAB/Ke 53/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-14	
Data wpływu	2017-09-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Agnieszka Banach
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Detka	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 21 , art. 10, art. 4; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 151, art. 200, art. 3 par. 2 pkt 8; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność [...] S.A w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
A.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność [...], wskazując na odmowę udzielenia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 4 lipca 2017r. i wyrażonej pismem nr A-028-09/17(1) z dnia 25 lipca 2017r. – co narusza prawo skarżącego do informacji publicznej określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu strona powołała się na art. 4 ust. 1 ww. ustawy, w którym wskazany został otwarty katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wśród których ustawodawca wymienił m. in. podmioty wykonujące zadania publiczne, do których, zdaniem strony, należy [...], realizująca zadania w zakresie promocji miasta [...]. Jako przykład skarżący przytoczył fakt, że w 2016r. [...] otrzymała środki publiczne w związku z udziałem zawodników [...] w rozgrywkach [...].

Mając na uwadze powyższe A.B. wniósł o uchylenie ww. odpowiedzi (nazwanej decyzją), zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji publicznej w wyznaczonym zakresie, jak również o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów sądowych. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wniosek z dnia 4 lipca 2017r., którą odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej:

- środków publicznych, które zostały przekazane profesjonalnemu klubowi piłkarskiemu [...] (tj. podstawy prawnej przekazania środków, wysokości przekazanych środków oraz informacji na co zostały przeznaczone) w latach 2010-2016,

- zasad, na podstawie których klub [...] korzystał z miejskiej infrastruktury w 2016r,

- innej pomocy publicznej przyznanej klubowi [...] [...] przez miasto [...] w 2016r.

W tym zakresie Spółka wskazała, że nie mieści się w zakresie podmiotowym przepisu art. 4 ww. ustawy – jest bowiem spółką prywatną, z przeważającym udziałem prywatnego kapitału. Prywatny właściciel tj. spółka [....], która jest właścicielem 4.888,800 akcji o wartości nominalnej 10 zł jedna akcja tj. łącznie 48.880.000,00 zł – co stanowi 72% kapitału akcyjnego. Jedynie pozostała część akcji należy do Gminy [....], lecz zgodnie z przepisami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie ma ona w Spółce pozycji dominującej. Ponadto Spółka, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wykonuje zadań publicznych, a zatem nie mieści się w kategorii: "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" o której mowa ww. przepisie. Pod pojęciem zadań publicznych, zgodnie z utrwalonym poglądem, rozumie się bowiem działanie samorządu terytorialnego realizowane na podstawie ustaw, służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych (zadania własne) oraz zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa (zadania zlecone). Natomiast prowadzenie klubu sportowego przez prywatnego akcjonariusza z całą pewnością nie jest realizowaniem zadań publicznych.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 31 października 2017r. pełnomocnik Spółki:

- wniósł o oddalenie skargi,

- wyjaśnił, że [...] funkcjonowała w tej formie prawnej już w okresie objętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, z tym że prawdopodobnie w 2016r. Gmina [...] (która wcześniej była właścicielem wszystkich akcji tej Spółki) zbyła ich pakiet większościowy na rzecz osoby fizycznej; [...] istotnie dysponuje majątkiem publicznym w postaci, np.: [...], ale prawdopodobnie na podstawie umów cywilnych,

- zobowiązał się do złożenia dokumentów potwierdzających status spółki akcyjnej [...] oraz sposób dysponowania przez nią majątkiem publicznym w okresie 2010-2016.

W dniu 16 listopada 2017r. pełnomocnik Spółki przedstawił wyciąg z umowy sprzedaży 72 % akcji [...] zawartej w dniu 31 marca 2017r. pomiędzy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie niniejszej A.B. zaskarżył bezczynność [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r. poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p, bądź ustawą, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji.

W pierwszej kolejności – aby można było w ogóle mówić o bezczynności organu – należy przede wszystkim stwierdzić, że na danym podmiocie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później ustalić, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wykonano.

Ustawa, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek – który nie tylko wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do określonego podmiotu implikuje konieczność ustalenia, czy jego adresat jest zobowiązany – w świetle przepisów u.d.i.p. – do udzielenia informacji publicznej, a dopiero później, czy podmiot ten podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W uchwale z dnia 14 kwietnia 2005r. o sygn. akt I OPS 1/05 podjętej w składzie 7 sędziów (publik. ONSAiWSA 2005 r. nr 4, poz. 63) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań publicznych przez pewne podmioty, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa.

Jak wynika przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240) oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).

Zgodnie z definicją pozycji dominującej, do której odnosi się art. 4 ust. 5 ww. ustawy, zawartej w art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017r. poz. 229 ze zm.) rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Z kolei stosownie do art. 4 pkt 10 przez przedsiębiorca dominujący to taki, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą.

Jak wynika z przedłożonej przez Spółkę – na wezwanie Sądu – zawartej w dniu [...] 2017r. umowy dotyczącej warunkowej sprzedaży akcji spółki [...], uchwałą z dnia [...] Rada Miasta [....] wyraziła zgodę na zbycie na rzecz nabywcy 72 % akcji spółki [...] oraz na złożenie bezwarunkowej i nieodwołalnej oferty sprzedaży na rzecz nabywcy dalszych 5 % akcji tej Spółki i ich zbycie. Powyższe potwierdza stanowisko Spółki zawarte w odpowiedzi na skargę co do tego, że:

- prywatny właściciel tj. spółka [...] jest właścicielem 4.888,800 akcji o wartości nominalnej 10 zł jedna akcja tj. łącznie 48.880.000,00 zł – co stanowi 72% kapitału akcyjnego,

- jedynie pozostała część akcji należy do Gminy.

Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, tego czy [...] jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Zestawiając treść cyt. przepisów z przedłożoną przez Spółkę umową zasadną jest negatywna odpowiedź na ww. pytanie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że podmioty, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku zaś osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawodawca ograniczył obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. [...] jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców – Krajowego Rejestru Sądowego (złożony odpis na k. 22 akt sądowych) dotyczy prawa prywatnego (przedmiot przeważającej działalności – działalność klubów sportowych), nie zaś publicznoprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2012r. o sygn. akt II SAB/Ke 399/11, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zauważyć trzeba, że Gmina – wobec zbycia w dniu 31 marca 2017r. 72 % akcji spółki [...] na rzecz [...] – nie zajmuje w tej Spółce pozycji dominującej w rozumieniu cyt. przepisu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd podziela zarazem stanowisko Spółki, że prowadzenie klubu sportowego przez prywatnego akcjonariusza nie jest realizowaniem zadań publicznych.

Uzasadniając powyższe stanowisko tut. Sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w postanowieniu z dnia 21 listopada 2006r. o sygn. akt I OSK 1231/06, LEX nr 320831 (dostępnym j.w.) – w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że u.d.i.p. reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP. W związku z powyższym nie ma więc powodu, aby dokonać rozszerzającej wykładni tych przepisów z uwagi na normy konstytucyjne.

Skoro zatem [...] w odpowiedzi na wniosek z dnia 4 lipca 2017r. poinformowała skarżącego, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanych informacji publicznych, to Spółce tej nie można czynić zarzutu pozostawania w zwłoce w odniesieniu do czynności, co do których podjęcia nie była obowiązana stosownie do obowiązujących przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Co się zaś tyczy wniosku skarżącego oraz [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, to nie mogły one zostać uwzględnione, albowiem sąd I instancji zasądza zwrot kosztów postępowania tylko na rzecz skarżącego, wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.).