II OSK 1882/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-14	
Data wpływu	2010-08-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jerzy Krupiński
Małgorzata Dałkowska - Szary /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 335/10	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 15 par 1 pkt 3; art. 145 par 1 pkt 1 lit. b; art. 185 par 1; art. 207 par 2; art. 264 par 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 145 par 1 pkt 4; art. 147; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266; art. 7 ust. 2 pkt 1 i 7 i ust. 3; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 61 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 335/10 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 335/10, po rozpoznaniu skargi Miasta i Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2009 r., mocą której nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas II-III położnych w granicach obrębów: B., C., D., G., G., G., J., J., K. M., K. W., M., P., R. oraz W. W., w granicach działek ewidencyjnych wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część ww. wniosku.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i tylko w wyjątkowych sytuacjach właściwy organ może wyrazić zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Mając na uwadze, iż w latach 2000-2008 w opracowaniach kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Minister wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów rolnych klas II-III w ramach rezerwy inwestycyjnej oraz, że z załączników graficznych wynika, że grunty te w niewielkim stopniu zostały zainwestowane, to przeznaczenie wnioskowanych gruntów o tak dużej powierzchni na cele nierolnicze byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Odnosząc się do argumentów z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego. Jest ono oceniane przez właściwe organy, w tym przez wojewodę w zakresie jego zgodności z innymi przepisami prawnymi, ale nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Podobnie pozytywne zaopiniowanie projektu planu przez Wojewodę Małopolskiego i Zarząd Województwa Małopolskiego, jak i przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie zgodnie z ich właściwością są dokonywane w zakresie jego zgodności z innymi przepisami prawnymi, a nie pod względem zasadności zmiany ich przeznaczenia. Odnośnie argumentów z zakresu potrzeb rozwojowych gminy oraz społeczności lokalnej organ wskazał, iż nie dotyczą one zasad ochrony gruntów rolnych - organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu Burmistrza, iż na terenie gminy przeważają grunty wysokich klas bonitacyjnych organ wskazał, iż z analizy publikacji Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach wynika, że gmina W. dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych tj. IV - VI, które łącznie zajmują około 43% całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy, co zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty rolne najwyższej jakości tylko w wyjątkowych przypadkach mogą być przeznaczone do zainwestowania. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie.

W skardze Gmina W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2009 r., zarzucając organowi naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niedopuszczalną ingerencję w zakresie samodzielności gminy w kreowaniu i uchwalaniu przepisów zagospodarowania przestrzennego, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie, w której brał udział w rozpatrywaniu w niższej instancji, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz brak jego wyczerpującej weryfikacji co miało wpływ na treść wydanej decyzji administracyjnej, art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego całościowego rozpatrzenia sprawy, art. 107 § 3 poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji, art. 127 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku wskazania wadliwości decyzji wydanej przez organ I instancji oraz art. 64 § 3 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności gminy W.

W uzasadnieniu podniesiono, że odmowna decyzja Ministra w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów spowoduje niezachowanie zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. (obszar C) z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonego w dniu [...] marca 2008 r. (uchwała nr [...])., jak również z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego przyjętego uchwałą Sejmiku Wojewódzkiego nr XV/174/03 z dnia 22 grudnia 2003 r., które zmieniają dotychczasowe założenia rozwoju gminy W. z gminy o profilu rolniczo-mieszkaniowym na ważny podmiejski ośrodek usługowy, turystyczny, mieszkaniowy. Zdaniem skarżącej Gminy, Minister nie uwzględnił zasady swobody planistycznej, jak również nierozerwalnie z nią związanej zasady współistnienia różnych sfer życia społecznego i zasady racjonalności, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie odniósł się również do treści wskazanych powyżej dokumentów oraz nie uwzględnił opracowania przygotowanego przez Państwowy Instytut Geologiczny w Krakowie w sprawie aktualizacji osuwisk na terenie Gminy W. wskazujący, iż znaczna ilość terenów poprzednio wyłączonych z produkcji rolnej obecnie ujęto jako tereny osuwisk podlegających bezwzględnemu wyłączeniu spod zabudowy, w związku z czym tereny poprzednio przekwalifikowane na cele nierolnicze i przeznaczone pod zabudowę nie nadają się do takiego wykorzystania. W zaskarżonej decyzji brak jest również odniesienia do opisu charakteru i strategii działania Miasta i Gminy W.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wskazał, iż niewyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest ograniczeniem samorządności organu samorządu terytorialnego - to ustawodawca decyduje o zakresie władztwa planistycznego i jeżeli z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenu, to niewątpliwie wiążą one gminy. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania Minister podniósł, iż rozpatrując wniosek Burmistrza z dnia 13 stycznia 2009 r. w sprawie przeznaczenia przedmiotowych gruntów oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oparł się na w pełni wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Złożony wniosek spełniał wymogi formalno-prawne wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś przedstawiony materiał dowodowy tj. uzasadnienie wniosku, załączniki graficzne (mapy) oraz dodatkowe informacje zebrane w toku postępowania, pozwoliły na przeprowadzenie rzetelnej analizy zebranych materiałów w stopniu wyczerpującym i pozwalającym zająć stanowisko i rozstrzygnąć sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że wyrażenie na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w ww. art. 7 ust. 2 stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów.

Sąd stwierdził następnie, iż konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dokonując analizy pojęcia "interes prawny" Sąd stwierdził, że art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) może być uznany jako źródło interesu prawnego właściciela działki, o której przeznaczenie z rolnej pod budownictwo występuje organ gminy w trybie procedury planistycznej. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem ich właściciele. Organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a., nie ustalił zatem wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W wypadku natomiast, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadniało, zdaniem Sadu, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargą kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez przyjęcie, że Minister naruszył art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchybienie polegające na niezapewnieniu właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy W. w sprawie zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, udziału w postępowaniu nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem Ministra naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z powodu pozbawienia strony udziału w postępowaniu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przed sądem administracyjnym zarzut ten podnosi ta strona, która została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Natomiast organ administracji ani też sąd administracyjny nie ma prawa posłużyć się argumentem, że taka przesłanka uprawnia go do uznania wadliwości analizowanego rozstrzygnięcia z określonymi konsekwencjami, a w omawianym przypadku - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Minister podniósł także, że w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Sąd dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo, a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Minister stwierdził, że właściciele nieruchomości wnioskowanych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze nie posiadają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Ponadto interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, ponieważ organ administracji jako decyzję wydaje akt o charakterze indywidualnym, skierowany do konkretnej osoby. Interes ten musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenia w okolicznościach faktycznych. W związku z charakterem przedmiotowego postępowania powyższych cech nie można przypisać właścicielom ww. nieruchomości, ponieważ nie byli oni wnioskodawcami, a przez to wydana, zaskarżona decyzja w odniesieniu do nich nie cechuje się charakterem osobistym, własnym oraz indywidualnym skierowanym do właścicieli poszczególnych nieruchomości, wobec tego nie posiadają oni statusu strony w postępowaniu toczącym się przed Ministrem. Organ wskazał także, że źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego - właściciele ww. gruntów, na gruncie obowiązujących przepisów nie posiadają natomiast żadnej podstawy prawnej, która by upoważniała ich do wystąpienia do Ministra w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W skardze kasacyjnej wskazano także, że interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy szukać przede wszystkim w przepisach prawa materialnego znajdujących zastosowanie przy wydaniu decyzji stanowiącej przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stroną postępowania jest wyłącznie gmina. Ustawa ta nie wskazuje natomiast właścicieli gruntów jako odrębnych stron postępowania. W niniejszej sprawie właściciele gruntów nie mają zatem przymiotu strony.

Minister podkreślił także, że decyzja w sprawie zmiany przeznaczenia nie wywiera żadnych skutków prawnych dla nieruchomości nią objętych, jak również ich właścicieli do chwili uchwalenia planu. Jeżeli zatem plan nie jest uchwalony, to grunty nim objęte nadal zachowują swój charakter rolny i muszą być wykorzystane zgodnie z ich dotychczasowym, rolnym przeznaczeniem. Postępowanie uzgadniające dotyczy praw i obowiązków właścicieli, a samo uzgodnienie stanowi wyraz władczej ingerencji w sferę samodzielności planistycznej gminy i zażalenie na uzgodnienie planu skutecznie może wnieść jedynie organ sporządzający projekt planu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister na poparcie swojego stanowiska powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych i literaturę przedmiotu.

Podsumowując organ wskazał, że jeżeli akt stosowania danej normy prawnej, a w tym przypadku art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej właścicieli gruntów, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawne.

W dniu 26 sierpnia 2010 r. (data prezentaty) do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek Gminy W. o podjęcie w przedmiotowej sprawie uchwały mającej na celu rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a to poprzez ustalenie, czy w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art.. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przedmiocie wyrażenia zgody na przekwalifikowanie gruntów rolnych na cele nierolnicze stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a tym samym jej art. 28 oraz wyjaśnienie, czy status strony tegoż postępowania posiadają wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionym zarzucie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, stoi na stanowisku, że stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest przede wszystkim wnioskodawca, czyli wójt, burmistrz lub prezydent. Jednakże przyjąć należy, że w postępowaniu tym przymiot strony może przysługiwać także właścicielom gruntów rolnych (leśnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne).

Oceniając interes prawny właściciela gruntu rolnego (leśnego) w postępowaniu o zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne) należy mieć na uwadze, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż np. utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwość ich zabudowy. Podkreślić trzeba, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są decyzjami administracyjnymi, które dotyczą konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu, z których wynikają określone prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu. Każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na wartość, sposób zagospodarowania i użytkowanie tej działki, a wyniki postępowania administracyjnego mają bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym. Dodatkowo należy wskazać, że z prawem własności gruntu rolnego wiążą się prawa i obowiązki uregulowane w rozdziale 4 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zapobieganie degradacji gruntów, rekultywacja i zagospodarowanie gruntów), a więc w przepisach prawa administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu. Właściciel takiego gruntu jest stroną omawianego postępowania nie dlatego, że może złożyć wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, lecz dlatego, że ma w tym interes prawny, oparty na prawie rzeczowym (zob. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 173 i z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, Lex nr 75553, a także w wyrokach z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 148/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dodatkowo należy odnotować, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 92/10 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. podjął następującą uchwałę: "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydana przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że "stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanym zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolne). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości". W tej sytuacji nie zachodziła konieczność występowania, z sugerowanym przez Miasto i Gminę W., wnioskiem o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 28 kpa w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Natomiast usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 147 kpa. Mianowicie Sąd pierwszej instancji nie mógł z urzędu uwzględnić okoliczności, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału wszyscy właściciele nieruchomości objętych wnioskiem na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przede wszystkim z tego względu, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ostatnim okresie ugruntowało się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09 ) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela.

Podkreślić należy, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

W konsekwencji należało dojść do wniosku, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. Naruszenie niniejsze mogło mieć istotny wpływ na wynik, sprawy, gdyż jego skutkiem jest nierozponanie przez Sąd pierwszej instancji meritum sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na szczególny charakter sprawy, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.