Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 26/24 w sprawie ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty Chełmskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. K. na rzecz Starosty Chełmskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 26/24 oddalił skargę Z. K. (dalej: "skarżący" lub "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Starosty Chełmskiego (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 16 stycznia 2024 r. złożonym pocztą elektroniczną, skarżący zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Chełmie o udostępnienie informacji publicznej: "(...) w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu Chełmskiego w 2024 roku i przesłanie zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert, złożonych w tym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników na mój adres mailowy".

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Starostwa Powiatowego w Chełmie pismem z 18 stycznia 2024 r. znak: EKS. 1431.1.2024 poinformował skarżącego o odmowie wydania treści oferty zatwierdzonej do realizacji, z uwagi na to, że nie stanowi ona "informacji publicznej" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.").

Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, że oferty składane przez podmioty przystępujące do postępowań konkursowych odnoszą się do treści indywidualnych. Nie odnoszą się do spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Jawny jest jedynie wynik postępowania. Ponadto oferty konkursowe są objęte ochroną praw autorskich przewidzianych ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2509; dalej: "u.p.a.p.p.").

Wskazując na powyższe organ stwierdził, że żądana kopia oferty, jako niestanowiąca informacji publicznej, nie może zostać udostępniona. Jednocześnie, powołując się na wybrane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczył, że jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Starosty Chełmskiego (dalej także jako "organ") polegającą na nierozpoznaniu w wymaganym prawem terminie wniosku z 16 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Starosty Chełmskiego i zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w pełnym zakresie, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie udzielił żądanej we wniosku z 16 stycznia 2024 r. informacji, podczas gdy wybrana w konkursie oferta bezsprzecznie stanowi informację publiczną, analogicznie jak oferty składane w trybie zamówień publicznych. Skarżący podkreślił, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od organu. Zdaniem skarżącego, charakter taki mają niewątpliwie dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, a więc oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego. Oferta oceniona jako najkorzystniejsza, o którą wnioskował skarżący, zawiera przecież informacje o sprawach publicznych, czego dowodzi fakt, iż pozytywna ocena wybranej oferty musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył. Niewątpliwie w ofercie przedstawione są dane oferenta, które decydowały o wyborze oferty jako najkorzystniejszej, które należą do sfery informacji publicznej i pozwalają ocenić, dlaczego dysponent środków publicznych zdecydował się wybrać właśnie tę, a nie inną ofertę.

W odpowiedzi na skargę Starosta Chełmski wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ podtrzymał stanowisko, iż żądana przez skarżącego oferta wybrana w konkursie na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu chełmskiego w 2024 r., nie stanowi informacji publicznej. W ocenie organu, oferty składane przez podmioty przystępujące do postępowań konkursowych odnoszą się do treści indywidualnych, a nie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że odmawiając udostępnienia treści dwóch ofert wyłonionych przez Zarząd Powiatu w Chełmie do realizacji ww. zadania publicznego, bazował na utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w której przyjęto pogląd, iż indywidualne wnioski dotyczące pozyskiwania finansowania ze środków publicznych są dokumentami prywatnymi zawierającymi - obok celu realizacji, koncepcji wykonania i źródła jego finansowania - także informacje na temat doświadczenia, zasobów kadrowych czy proponowanych form, w tym metod autorskich i projektów autorskich, realizacji danych zadań publicznych. Zdaniem organu, oferty objęte przedmiotową sprawą zawierają dokumenty prywatne, których przykładem niepozostawiającym wątpliwości są szczegółowe opisy form edukacji prawnej proponowanych do realizacji w 2024 r., zawierające autorskie projekty, nowatorskie pomysły i rozwiązania specjalnie dedykowane powiatowi chełmskiemu, uwzględniające jego specyfikę w zakresie świadomości prawnej i obywatelskiej, demografii i potrzeb mieszkańców (część III. Opis zadania w ofertach). Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przedmiotem oferty w ramach konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, nie jest wynagrodzenie za realizację zadania, gdyż wynika ono z kwoty bazowej i mnożnika ustalonego zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 945, dalej: "u.n.p.p."). Oferty składane w ramach otwartych konkursów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, nie mają zatem wpływu na maksymalną wysokość przekazanych środków publicznych, ani na sposób ich wydatkowania, gdyż są to zagadnienia regulowane przez przepisy powszechnie obowiązujące.

Organ podkreślił, że upublicznienie treści zawierających autorskie rozwiązania i projekty, które cechuje innowacyjność i pomysłowość, może skutkować ich przejęciem i powielaniem przez inne organizacje w analogicznych kolejnych postępowaniach oraz może prowadzić do naruszenia praw autorskich.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. w zw. z 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi, bo nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego, nie zawierają oświadczenia woli funkcjonariusza złożonego w ramach jego kompetencji i skierowanego do innego podmiotu.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organu przyjęte w niniejszej sprawie, iż oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, są dokumentami prywatnymi w rozumieniu art. 245 k.p.c. i nawet jeśli zostały wybrane w przeprowadzonym konkursie, nie tracą tego charakteru. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego, które - jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę - często posiadają walor autorskich rozwiązań objętych ochroną przewidzianą w u.p.a.p.p. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych wart. 11 ust. 2a-3a i art. 15 ust. 1 u.n.p.p. oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. Oferty zachowują jednak walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu władzy publicznej i służy realizacji powierzonych mu prawem zadań, nie oznacza, że przez to z założenia staje się on informacją publiczną. Odmienne stanowisko prowadziłoby do uznania, że np. wszelkie dokumenty zawarte w aktach sprawy prowadzonej przez organ władzy publicznej, stanowią informacje publiczne. Tymczasem akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. zarówno takich, które stanowią informacje publiczną, jak i takich, które jej nie stanowią. Akta zawierają często dokumenty prywatne, dotyczące spraw osobistych, które nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wnioskodawca ma bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym tylko niektóre dokumenty mają walor takiej informacji.

W ocenie Sądu I instancji, w przypadku ofert składanych w otwartym konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i nast. u.d.p.p.w. argument co do niezbędności tego dokumentu dla zapewnienia możliwości weryfikacji prawidłowości wyników konkursu nie znajduje zastosowania, albowiem w tym przypadku możliwość taką zapewnia przepis art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w., zgodnie z którym każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. W ocenie Sądu I instancji, sporządzone na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyboru, jak i umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową, mają charakter informacji publicznej, jednak takiego waloru nie nabywają oferty złożone w konkursie, które nawet w przypadku ich wyboru przez komisję konkursową pozostają dokumentami prywatnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. K.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) przepisów postępowania tj.:

- art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga była zasadna w chwili jej wniesienia, gdyż skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a żądana przez niego informacja w zakresie informacji publicznej, odnoszącej się do treści oferty złożonej w otwartym konkursie ofert dotyczyła bezsprzecznie informacji publicznej, tym samym organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie udostępnił treści wybranej w konkursie oferty;

- art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c), lit. d) i lit. f) u.d.i.p. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.). w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 571) w zw. z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu do spraw pożytku publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań, przejawiające się w tym, iż Sąd I Instancji niewłaściwie afirmował nieprawidłowe stanowisko organu, iż treść wybranej w otwartym konkursie oferty na realizację zadania publicznego w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego nie zawiera informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu, podczas gdy dostęp do informacji publicznej jest pojęciem szerokim i obejmuje nie tylko wgląd do dokumentów urzędowych, ale również uzyskanie informacji publicznej w zakresie dokumentów prywatnych, zawierających informację publiczną, co umożliwia jej weryfikację oraz kontrolę w zestawieniu z danymi, które następnie są zawierane w umowie, co czyni realnym społeczną kontrolę wydatkowania środków publicznych, a przecież ustawa o finansach publicznych mówi wyraźnie, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, tym samym brak dostępu do treści zwycięskiej oferty ograniczałby tę jawność, a przy tym uwadze Sądu meriti zupełnie umknęła okoliczność, iż zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu do spraw pożytku publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań, w ramowym wzorze umowy jest explicite wskazane w par. 1, iż realizacja zadania publicznego ma miejsce na zasadach określonych w ofercie i umowie, ponadto oferta stanowi załącznik do umowy, co wynika wprost ze wzoru ramowego, a tym samym stanowi integralną część umowy, ergo bezsprzecznie podlega udostępnieniu jako część umowy wprost wskazana przez ustawodawcę, a ponadto Sąd meriti zupełnie pominął przy tym transparentność, jawność i przejrzystość otwartego konkursu ofert, gdzie brak możliwości wglądu do oferty uniemożliwiałby jakąkolwiek kontrolę wydatkowania środków publicznych, jak również dowolność pomiędzy treścią oferty a samą umową prowadziłaby do argumentum ad absurdum i de facto sprowadzała się do konstatacji, iż oferta złożona w otwartym konkursie ofert, w którym rywalizują organizacje pozarządowe i które dostają punkty za działania wskazane w ofercie, w żaden sposób nie wiąże, gdyż wiąże tylko umowa, która może diametralnie różnić się od złożonej oferty, co czyniłoby taki konkurs bezprzedmiotowym i stanowiłoby to de facto naruszenie wskazanych powyżej zasad, nasuwało również liczne wątpliwości w zakresie wyboru oferty rzeczywiście najlepszej i podawało w wątpliwość sens takiego konkursu ofert.

b) prawa materialnego tj.:

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.d.i.p. w z w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c), lit. d) i lit. f) u.d.i.p. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.). w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 15 ust. 2i w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 571) w zw. z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu do spraw pożytku publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań, w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a Skarżący wnioskował o udzielenie mu informacji publicznej poprzez udostępnienie treści zwycięskiej oferty na realizację zadania publicznego w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, gdyż oferta ta zawiera w swojej treści informację o sprawach publicznych, a dostęp do jej treści umożliwia jej weryfikację oraz kontrolę w zestawieniu z danymi, które następnie są zawierane w umowie, co czyni realnym społeczną kontrolę wydatkowania środków publicznych, a fakt możliwości złożenia wniosku o uzasadnienie wyboru oferty w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu nie może ograniczać tego prawa, gdyż przecież wniosek taki może nie zostać złożony przez żaden podmiot, a ponadto uzasadnienie wyboru nie powinno M zastępować prawa do sięgnięcia informacji źródłowej, zawartej w samej treści oferty, a art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna" i za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 15 ust. 21 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stoi w jawnej opozycji do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a ponadto nie jest powiązana z art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 571). w zw. z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu do spraw pożytku publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań, gdzie mowa jest wyraźnie o tym, iż zadanie publiczne realizuje się na zasadach określonych w umowie i ofercie, oferta stanowi załącznik do umowy, a tym samym integralną jej część, tym samym podlega udostępnieniu na tych samych zasadach, a ponadto interpretacja Sądu podważałaby jakikolwiek sens realizacji 9 otwartych konkursów ofert przy założeniu, ze złożone oferty w żaden sposób nie wiążą w swojej treści, gdyż prowadziłoby to do sytuacji wyboru jakiekolwiek, dowolnej oferty bez jej gruntownej analizy, jakakolwiek punktacja ofert byłaby bezprzedmiotowa i pozbawiona racji bytu, gdyby finalnie zwycięski oferent mógł , zawrzeć dowolną umowę, bez związania taką ofertą;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy organ nie udzielił pełnej odpowiedzi w terminie 14 dni na pytanie skarżącego.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi, z uwagi na okoliczność, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona ewentualnie o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z 11 grudnia 2024 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację, wskazującą na słuszność i zasadność wniesionej skargi kasacyjnej i wniósł o przeprowadzenie dowodu z umowy z 29 grudnia 2023 r., zawartej pomiędzy organem a wybraną w konkursie organizacją pozarządową, na okoliczność postanowień powyższej umowy, związanych z inkorporacją wybranej w konkursie oferty do treści umowy oraz wiążącego charakteru złożonej oferty w postępowaniu konkursowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

1. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a organ nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. Orzekając w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący wnioskował o "(...) przesłanie treści - a nie skanu - oferty wybranej przez właściwy organ jako najkorzystniejszej, a nie treści ofert złożonych w konkursie, lecz nie wybranych do realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej". Sąd I instancji prawidłowo więc wskazał, że w niniejszej sprawie "(...) kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy organ załatwił prawidłowo również pozostałą część wniosku skarżącego, dotyczącą udostępnienia treści oferty wybranej we wskazanym wyżej konkursie (por. s. 6 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji).

3. Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne, przy czym biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając ich komplementarny charakter (na tle ich warstwy opisowej jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej) należało odnieść się do nich łącznie. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są niezasadne z kilku zasadniczych powodów.

W sprawie nie jest sporne, że Starosta Chełmski jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc, czy żądane przez skarżącego kasacyjnie informacje w postaci treści oferty wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej mają charakter informacji publicznej.

Przypomnieć trzeba, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja"), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18). To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843).

Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.

W niniejszej sprawie niezbędne jest również wskazanie na podstawowe regulacje prawne odnoszące się do analizowanych kwestii.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 945 ze zm.; dalej: "u.n.p.p."), powiat powierza połowę punktów (w których udzielana jest nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie - art. 4a ust. 7 u.n.p.p.) do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej na zasadzie porozumienia, o którym mowa w art. 10 tej ustawy), a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.n.p.p. organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody. Nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać także: 1) doradca podatkowy - w zakresie prawa podatkowego, z wyłączeniem spraw podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej; 2) osoba, która: a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w RP, b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych, d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe; 3) mediator w zakresie nieodpłatnej mediacji (ust. 3). Z kolei nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która: 1) posiada wykształcenie wyższe, 2) ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 (ust. 3a). Zadania z zakresu edukacji prawnej mogą być realizowane (m.in.) przez organizacje pozarządowe, co wynika z treści art. 15 ust. 1 u.n.p.p. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 571; dalej: "u.d.p.p.w."). Do zlecania zadań publicznych w zakresie edukacji prawnej stosuje się art. 13-19a u.d.p.p.w. (art. 15 ust. 2 u.n.p.p.). Z powyższego wynika, że organizację pozarządową, której zleca się wykonywanie zadań publicznych w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także w zakresie edukacji prawnej, wyłania się w drodze otwartego konkursu ofert przeprowadzanego w trybie przepisów art. 13 i n.u.d.p.p.w. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie (m.in.) otwartego konkursu ofert, zawiera w szczególności: 1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji; 2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego; 3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego; 4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne; 5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł; 6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego. Oferta realizacji zadania publicznego w sposób określony w art. 16a oprócz informacji, o których mowa w ust. 1, zawiera także zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów (ust. 1a). Ponadto w myśl art. 14 ust. 2 u.d.p.p.w. dwie lub więcej organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 działające wspólnie mogą złożyć ofertę wspólną. Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.d.p.p.w. oferta wspólna wskazuje: 1) jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3; 2) sposób reprezentacji podmiotów, o których mowa w ust. 2, wobec organu administracji publicznej. Art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert: 1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3; 2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania; 3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne; 4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego; 5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków; 6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. W świetle przepisów art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.), ww. umowa powinna zawierać: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.

Na tle powyższych regulacji stwierdzić należy, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na jej dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. w zw. z 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.). Warto w tym miejscu wskazać, że oferta podmiotu prywatnego ubiegającego się o realizację określonego zadania publicznego nie stanowi "realizacji zadania", a jej rolą jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania czyli - jak w realiach sprawy - konkretnych realiach prowadzenia punktu. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Przedmiotowy dokument ma zatem fundamentalne znaczenie na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidulane, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Innymi słowy, zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty) lecz z treści umowy o jakiej mowa w art. 16 ust. 1-7 u.d.p.p.w. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis - co należy podkreślić - nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej.

4. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i przepisy prawa oraz ich interpretację, wskazać można następujące wnioski.

Po pierwsze - oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej postrzegać należy jako dokumenty prywatne.

Po drugie - dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych - jak wskazano powyżej - w art. 11 i art. 15 ust. 1 u.n.p.p. oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie.

Po trzecie - oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi, bo nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego, nie zawierają oświadczenia woli funkcjonariusza złożonego w ramach jego kompetencji i skierowanego do innego podmiotu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 września 2023 r., sygn. akt III SAB/G1183/23).

Po czwarte - charakter informacji publicznej mają jednak wszelkie dokumenty dotyczące samego uzasadnienia wyboru jak i sama umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową. Takiego waloru nie nabywają jednakże, w ocenie NSA w składzie rozpoznającym sprawę, oferty złożone w konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n.u.d.p.p.w.

5. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega rozbieżności jakie na tle analizowanego w sprawie problemu pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże stanowiska wyrażanego w części zapadłych judykatów, wedle którego za przypisaniem ofercie wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, charakteru informacji publicznej pomimo prywatnych walorów tego dokumentu, przemawia konieczność zapewnienia możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2023 r.; sygn. akt II SAB/Bd 107/23, WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II SAB/Kr 74/24). Przedmiotowe stanowisko nawiązuje do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 7186/21), który zapadł na tle zupełnie odrębnej procedury konkursowej, to jest procedury uregulowanej przepisami Działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 683 z późn. zm.). Podkreślenia zaś wymaga wskazanie, że w przypadku ofert składanych w otwartym konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n.u.d.p.p.w. przytaczanemu argumentowi co do niezbędności pozyskania tego dokumentu w trybie u.d.i.p. dla zapewnienia możliwości sui generis społecznej weryfikacji prawidłowości wyników określonego konkursu (w istocie prawidłowości wyboru określonej oferty) nie można przypisać waloru argumentu niepodważalnego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Tym samym stosowne żądanie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale który to z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami dokonanego wyboru lub motywami odrzucenia konkretnej oferty.

6. Konkludując uznać należy, że zasadnie uznał Sąd I instancji wskazując, że brak możliwości przypisania charakteru informacji publicznej oferty organizacji pozarządowych wybranym w konkursie, którego dotyczył wniosek skarżącego z 16 stycznia 2024 r. oznacza, że Starosta Chełmski nie miał obowiązku udostępnienia tych dokumentów na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie miał podstaw do wydania w odniesieniu do tej części wniosku decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem - co należy ponownie podkreślić - forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej, które jednak nie mogą zostać udostępnione na wniosek (np. ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Jedynym obowiązkiem organu w odniesieniu do tej części żądania skarżącego, było poinformowanie go na piśmie, że przedmiotowa informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Obowiązek ten organ prawidłowo wykonał doręczając skarżącemu pismo z 18 stycznia 2024 r.

Skoro zatem skarżący w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia informacji, które w części - jako informacja publiczna - zostały mu udostępnione zgodnie z rygorami u.d.i.p., natomiast w pozostałej części (tj. w zakresie treści ofert organizacji pozarządowych wybranych we wskazanym konkursie) nie stanowiły informacji publicznej, to zasadnie Sąd I instancji, skargę na bezczynność Starosty Chełmskiego w przedmiotowej sprawie uznał za pozbawioną podstaw i ją oddalił.

7. Podsumowując, skarga kasacyjna - w opisanym powyżej zakresie - nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji albowiem skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem NSA w składzie rozpoznającym sprawę, oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej są to dokumenty prywatne.

Stanowisko takie zawarte jest w szeregu najnowszych wyroków NSA, gdzie wskazuje się, między innymi na to że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej postrzegać należy jako dokumenty prywatne. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych - jak wskazano powyżej - w art. 11 i art. 15 ust. 1 u.n.p.p. oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2967/23).

Podobnie przyjął NSA w wyroku z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2006/23, gdzie wskazano, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. Oferta podmiotu prywatnego ubiegającego się o realizację określonego zadania publicznego nie stanowi "realizacji zadania", a jej rolą jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania, czyli - jak w realiach sprawy - konkretnych realiach prowadzenia punktu. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Dokument ten ma zatem fundamentalne znaczenie na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidualne, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Innymi słowy, zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty), lecz z treści umowy o jakiej mowa w art. 16 ust. 1-6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis - co należy podkreślić - nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie niewytworzonym przez organ i niestanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej. Powyższe zapatrywanie determinuje uznanie, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej postrzegać należy jako dokumenty prywatne. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych - jak wskazano powyżej - w art. 11 i art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy prawnej oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Oferty zachowują, jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 3404/23; wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2967/23; wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 741/24). NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje wskazane wyżej stanowisko.

W związku z tym uznać należy, że skarżący w części wniosku złożonego w trybie u.d.i.p., domagał się dostępu do danych niemieszczących się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Tym samym wystarczającym w sprawie było - co też organ uczynił - poinformowanie skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej. Zatem wyrok Sądu I instancji oddalający skargę jest prawidłowy.

8. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw dlatego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.