IV SA/Wr 445/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-28	
Data wpływu	2025-08-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 323;  art. 1 ust. 2 pkt 2; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Protokolant: Michał Janusz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi A. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego: M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2025 r., nr SKO 4532.99.2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Decyzją z 25 VI 2025 r. (SKO 4532.99.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania małoletniego A. Z. (dalej "skarżący"), działającego przez przedstawiciela ustawowego – M. Z., od decyzji Wójta Gminy Udanin z dnia 4 VI 2025 r. (8251.000013.2025), odmawiającej przyznania M. Z. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego, tj. A. Z.

Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach:

W dniu 1 X 2024 r. skarżący, będąc obywatelem U., złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie przedłożył m.in. orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego wydane dnia 30 X 2024 r. ([...]) przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, zaliczające skarżącego do osób niepełnosprawnych (symbol 03-L) na czas określony do 31 X 2029 r.

Organ I instancji wezwał skarżącego do przedłożenia karty pobytu, a następnie, postanowieniem z 25 XI 2024 r. (L.dz. 3099.2024.BK), zawiesił postępowanie administracyjne powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wskazując na zagadnienie wstępne w postaci konieczności dostarczenia przez skarżącego aktualnej karty pobytu. Wyjaśnił przy tym, że skarżący wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania, bowiem sprawa o wydanie karty pobytu nadal się toczy.

Postanowieniem z dnia 30 IV 2025 r. (L.dz. 1290.2025.BK) organ I instancji podjął zawieszone postępowanie stwierdzając, że w związku z uzyskaniem od Wojewody Dolnośląskiego pisma z 22 IV 2025 r., zostało ustalone, że przedstawiciel ustawowy skarżącego – M. Z. posiada aktualna kartę pobytu z dostępem do ryku pracy, zaś sam skarżący nie figuruje w rejestrach dostępnych Wojewodzie. Organ I instancji nadmienił również, że skarżący zawnioskował o podjęcie zawieszonego postepowania.

Decyzją z dnia 4 VI 2025 r. (8251.000013.2025) organ I instancji odmówił M. Z. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wnioskowanego na małoletniego skarżącego. Organ I instancji powołał się na art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 XI 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323) wyjaśniając, że skarżący nie należy do żadnej z wymienionych w tym przepisie kategorii cudzoziemców uprawnionych do świadczeń rodzinnych, w tym nie spełnia warunku posiadania karty pobytu.

Odwołaniem nadanym dnia 13 VI 2025 r. skarżący złożył odwołanie zarzucając bezpodstawność odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i negując konieczność posiadania przez skarżącego karty pobytu.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 25 VI 2025 r. (SKO 4532.99.2025) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i odmówiło przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego, tj. A. Z.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej powołano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, tj. art. 1 ist. 2 oraz 16 UoŚR, a także właściwe przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 6 VII 2023 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. poz. 1340) – dalej jako "rozporządzenie".

SKO zwróciło uwagę, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje "niepełnosprawnemu dziecku" (art. 16 ust. 2 pkt 1 UoŚR). Stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia niepełnosprawnemu dziecku prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie jest jego przedstawiciel ustawowy, a samo dziecko. Organ I instancji niezasadnie więc uznał za stronę postępowania ojca skarżącego – M. Z., naruszając w ten sposób przepisy prawa, co wymagało korekty na etapie odwoławczym.

SKO zaakceptowało natomiast stanowisko organu I instancji w zakresie braku przesłanek do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Wyjaśniło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że małoletni skarżący, obywatel U., nie tylko nie posiada karty pobytu, stanowiącej podmiotową przesłankę przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, lecz nadto nie figuruje w rejestrach dostępnych Wojewodzie Dolnośląskiemu. SKO podkreśliło, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt. 2 i 4 UoŚR, świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcowi, jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polska umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym albo posiada on kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". W ocenie SKO żaden z tych warunków nie jest spełniony.

Jednocześnie, nawiązując do zarzutów odwołania, SKO zwróciło uwagę, że umowa z dnia 18 V 2012 r. zawarta w K. między Rzecząpospolitą Polską a U. o zabezpieczeniu społecznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1373) nie dotyczy świadczeń rodzinnych (w tym zasiłku pielęgnacyjnego), czyli świadczeń z zaopatrzenia społecznego, finansowanych z budżetu państwa oraz uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego wyrażona w art. 4 tej umowy zasada równego traktowania obywateli obu państw w zakresie świadczeń z zabezpieczenia społecznego nie ma zastosowania do zasiłku pielęgnacyjnego, będącego świadczeniem rodzinnym z tytułu opieki długoterminowej. Skoro zatem skarżący (reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego M. Z.) nie przedstawił dowodu na to, że posiada kartę pobytu, to uznać należało, że nie spełnia on warunku do przyznania na jego rzecz prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podniesiono, że skarżący urodził się w Polsce i wcześniej organ I instancji przyznał mu świadczenie, mimo braku karty pobytu. Nie sposób zresztą wymagać od dziecka w wieku 4 lat karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". W ocenie skarżącego w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano stanowisko, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko cudzoziemca wystarczy legalny pobyt cudzoziemca. W ocenie skarżącego umowa z dnia 18 V 2012 r. zawarta w K. między Rzecząpospolitą Polską a U. o zabezpieczeniu społecznym dotyczy świadczeń rodzinnych, bowiem dotyczy świadczeń w razie choroby i macierzyństwa. W skardze zwrócono też uwagę, że SKO rozpatrzyło odwołanie w jeden dzień, co budzi wątpliwości odnośnie do rzetelności i obiektywizmu postepowania.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Skarżący dodatkowymi pismami procesowymi z dnia 29 VIII i 11 XI 2025 r. podtrzymał swoje stanowisko wskazując dodatkowo na niezgodność zaskarżonych decyzji z przepisami prawa międzynarodowego (Konwencji o prawach dziecka oraz Europejskiej Karty Społecznej) oraz naruszenie zasady równego traktowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Jak wynika z art. 1 ust. 2 UoŚR, świadczenia rodzinne (w tym zasiłek pielęgnacyjny) przysługują nie tylko obywatelom polskim ale także cudzoziemcom. W tym drugim przypadku status cudzoziemca musi być jednak uregulowany, co wynika z art. 1 ust. 2 pkt 2 UoŚR. Powołany przepis zawiera enumeratywny katalog przypadków, w których aktualizuje się uprawnienie cudzoziemca do świadczeń rodzinnych.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 UoŚR, świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127, art. 137a lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,

e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

– na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, lub

– w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy o cudzoziemcach

- jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,

f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

– na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy o cudzoziemcach,

– na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,

– w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach

- z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W okolicznościach sprawy przedmiotem wniosku było przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz niepełnosprawnego dziecka. Ten rodzaj świadczenia przysługuje dziecku, a nie jego przedstawicielowi ustawowemu (rodzicowi, opiekunowi), co jednoznacznie wynika z art. 16 ust. 2 pkt 1 UoŚR. To zaś oznacza, że w przypadku cudzoziemca – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - rozstrzygające znaczenie z perspektywy wymagań z art. 1 ust. 2 pkt 2 UoŚR będzie miał status pobytowy dziecka, a nie jego rodzica.

Zasadnie więc SKO mocą zaskarżonej decyzji uchyliło decyzję organu I instancji – na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - z uwagi na nieprawidłowe wskazanie podmiotu uprawnionego (tj. rodzica zamiast dziecka). Zgodzić się też należy z przyjętym przez SKO kierunkiem rozstrzygnięcia istoty sprawy. Małoletni skarżący, będąc cudzoziemcem, nie spełniał bowiem żadnej z określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 UoŚR przesłanki uprawniającej cudzoziemców do otrzymania świadczeń rodzinnych.

Nie można podzielić argumentacji skargi zmierzającej do wykazania, jakoby w sprawie spełniona została przesłanka z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.b UoŚR, tj. prawo do świadczeń rodzinnych miało wynikać z umowy dwustronnej o zabezpieczeniu społecznym zawartej pomiędzy Polską a U. w K. dnia 18 V 2012 r. (Dz.U. z 2013, poz. 1373). Jak jednoznacznie wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 umowy, niniejszą umowę stosuje się w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej do ustawodawstwa dotyczącego obowiązkowego ubezpieczenia i następujących świadczeń z zabezpieczenia społecznego: 1) zasiłków dla bezrobotnych, oraz z ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia społecznego rolników, 2) świadczeń w razie choroby i macierzyństwa, 3) emerytur, rent z tytułu niezdolności do pracy oraz rent rodzinnych,

4) świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, 5) zasiłków pogrzebowych.

Zakres przedmiotowy umowy nie obejmuje więc świadczeń rodzinnych unormowanych w UoŚR. Z całą pewnością odmiennego wniosku nie da się wyprowadzić z art. 2 ust. 1 pkt 2 ppkt 2 umowy, dotyczącego świadczeń w razie choroby i macierzyństwa. Chodzi tu bowiem o świadczenia wynikające z ustawy z 25 VI 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2025 r., poz. 501), a nie o świadczenia rodzinne uregulowane w UoŚR.

Powołane w skardze art. 14 i art. 15 umowy mają odmienną treść od tej, którą zacytowano w skardze. Według art. 14 umowy, fakty i zdarzenia, które mają wpływ na nabycie prawa, zawieszenie lub wysokość emerytury lub renty, które zaistniały na terytorium jednej Umawiającej się Strony są uwzględniane tak jakby zaistniały na terytorium drugiej Umawiającej się Strony. Według zaś art. 15 umowy, jeżeli osoba spełnia warunki niezbędne do nabycia prawa do emerytury lub renty zgodnie z ustawodawstwem jednej z Umawiających się Stron, bez uwzględnienia okresów ubezpieczenia przebytych zgodnie z ustawodawstwem drugiej Umawiającej się Strony, to instytucja właściwa ustala prawo i oblicza wysokość emerytury lub renty wyłącznie na podstawie okresów ubezpieczenia przebytych zgodnie z ustawodawstwem, które ona stosuje. Z powołanych artykułów (jak zresztą również z pozostałych postanowień umowy) nie wynika prawo obywatela U. zamieszkującego w Polsce do świadczeń rodzinnych.

Nie budzi też wątpliwości brak przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d UoŚR. Skarżący nie posiada bowiem karty pobytu. Jakkolwiek trafnie podniesiono w skardze, że nie sposób wymagać od dziecka karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jednak nie zmienia to faktu, że karta pobytu jest w przypadku skarżącego wymagana. Okoliczność bowiem, że skarżący urodził się w Polsce, zaś rodzice przebywają w Polsce legalnie (wnioski o zezwolenie na pobyt czasowy złożone w 2017 r i w 2021 r.), nie wystarcza do uznania pobytu skarżącego za prawnie uregulowany. W świetle przepisów ustawy o cudzoziemcach także w takim przypadku wymagane jest bowiem zezwolenie na pobyt i związana z tym karta pobytu (art. 159 ust. 1, art. 160 pkt 2 i art. 195 ust. 1 w zw. z art. 229 ust. 2 i art. 240). Przesłanka z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d UoŚR, uzależniająca możliwość otrzymania świadczeń rodzinnych od posiadania karty pobytu, koresponduje więc z wymaganiami wynikającymi z ustawy o cudzoziemcach. Brak karty pobytu, przy jednoczesnym niespełnieniu pozostałych przesłanek z art. 1 ust. 2 pkt 2 UoŚR uniemożliwia organom przyznanie cudzoziemcowi świadczenia rodzinnego.

Za uchyleniem decyzji SKO nie mogą przemawiać także pozostałe argumenty skargi.

Przede wszystkim nieskuteczne w sprawie jest odwolywanie się do orzecznictwa dotyczącego świadczeń pielęgnacyjnych. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest bowiem osobie sprawującej opiekę (art. 17 ust. 1 UoŚR), tak więc w przypadku cudzoziemców istotny jest tu status pobytowy opiekuna a nie podopiecznego, co słusznie podkreśla się w orzecznictwie. Nie może to jednak znaleźć zastosowania do spraw dotyczących zasiłku pielęgnacyjnego, który przyznawany jest na rzecz osoby niepełnosprawnej, przez co to jej status pobytowy ma istotne znaczenie z pozycji art. 1 ust. 2 pkt 2 UoŚR.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku powołane przez skarżącego na postanowienia art. 24 i art. 34 Karty Praw Podstawowych UE, art. 12 i art. 13 Europejskiej Karty Społecznej czy art. 3 i art. 26 Konwencji o Prawach Dziecka. Wyrażony we wszystkich tych dokumentach obowiązek uwzględnienia dobra dziecka oraz zapewnienia możliwości korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego nie oznacza automatycznie pełnego i bezwarunkowego dostępu do świadczeń. W każdym przypadku muszą być wzięte pod uwagę wewnętrzne regulacje krajowe uwzględniające nie tylko potrzeby potencjalnych świadczeniobiorców ale i możliwości finansowe poszczególnych państw.

Okoliczność wydania przez organ I instancji decyzji z 18 X 2022 r. (8251.000046.2022) przyznającej skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny za poprzedni okres świadczeniowy od 1 IX 2022 r. do 30 IX 2024 r. nie obligowała organów do wydania identycznej decyzji na kolejny okres świadczeniowy. Nie może więc ona stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO. Zresztą z dokumentacji przedłożonej przez skarżącego wynika, że decyzja organu I instancji 1 IX 2022 r. do 30 IX 2024 r. stanowi przedmiot prowadzonego przez SKO postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Na ocenę legalności decyzji SKO nie może mieć też wpływu szybkość postępowania. Wydanie decyzji odwoławczej już w następnym dniu po otrzymaniu od organu I instancji odwołania wraz z aktami sprawy jest prawnie dopuszczalne w świetle wynikającej z art. 12 kpa zasady szybkości postępowania. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Lektura akt administracyjnych wskazuje, że na etapie pierwszoinstancyjnym organ zawiesił a następnie podjął postępowanie, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. zagadnienie wstępne, celem umożliwienia skarżącemu uzyskania karty pobytu. Sąd zwraca uwagę, że zagadnieniem wstępnym jest wyłącznie zagadnienie, którego uprzednie rozstrzygnięcie jest "konieczne" do wydania jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej lub negatywnej). Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie powinno zaś być stosowane celem wyczekiwania przez organ, aż strona spełni przesłanki niezbędne do wydania pozytywnej decyzji. Uchybienie procesowe organu I instancji w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie skutkowało wadliwością decyzji odwoławczej wydanej przez SKO.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.