Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Z art. 27 oraz art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się nieaktualny w całości lub w części rada gminy jest uprawniona do jego zmiany odpowiednio w całości lub w części w takim trybie, w jakim plany miejscowe są uchwalane. Rada gminy nie jest natomiast w takim przypadku uprawniona do podjęcia uchwały o uchyleniu planu w całości lub w części.

Dnia 3 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek- Rak po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy i Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 819/24 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 31 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 819/24, oddalił skargę Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 31 października 2024 r., nr [...], którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Rady Gminy i Miasta [...] z 30 września 2024 r., nr [...] w sprawie uchylenia w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy i Miasta [...] z 30 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając go w całości, skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) naruszenie:

1/ art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach władztwa planistycznego gmina nie ma uprawnienia do uchylenia planu ponieważ nie wynika to z żadnego przepisu tej ustawy,

2/ art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie "do uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego w części, podczas gdy uchylenie planu nie polega [na] zastąpieniu ustaleń planu innymi unormowaniami, uchylenie planu nie polega więc [na] zmianach merytorycznych regulacji w zakresie planowania przestrzennego",

3/ art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "wynika z niego zasada[,] że ma on zapobiegać uchyleniom planu i poprzez to obejściu rygorystycznych procedur planistycznych a poprzez to zakaz uchylenia planu miejscowego w części, który polega na uchyleniu planu bez zastosowania takich właśnie procedur związanych z uchwaleniem bądź zmianą planu",

4/ art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, "że uchylenie planu jest merytoryczną zmianą istniejącego planu do terenu[,] ",

5/ art. 32 ust. 2 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do niniejszej sprawy polegającej na uchyleniu planu i przyjęcie[,] że w takim przypadku jedynym dopuszczalnym sposobem działania jest aktualizacja planu w drodze jego zmiany".

Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawnym.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet w zakresie ograniczonym do niektórych tylko nieruchomości objętych tym planem miejscowym, jest w istocie zmianą planu miejscowego, która zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być przeprowadzona w takim trybie, w jakim plan miejscowy jest uchwalany. Takie uchylenie planu miejscowego powoduje bowiem zmianę stanu prawnego polegającą na tym, że w zakresie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy dla określonego terenu przestają obowiązywać ustalenia planu miejscowego i zaczynają obowiązywać w tym zakresie regulacje ustawowe stanowiące podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 50 - 66a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wbrew zatem temu, co się twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poprzez uchylenie planu miejscowego w określonej części dochodzi do merytorycznej zmiany w zakresie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy dla określonego terenu objętego tą uchylaną częścią planu miejscowego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według skarżącej kasacyjnie istotne znaczenie ma także to, iż co do zasady nie istnieje prawny obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Zatem, skoro nie istnieje prawny obowiązek uchwalenia planu miejscowego, to uchylenie planu miejscowego jest niejako powrotem do dozwolonego przez prawo stanu prawnego, czyli braku planu miejscowego (oczywiście z wyjątkiem takich sytuacji, gdy istnieje prawny obowiązek uchwalenia planu miejscowego). Zdaniem skarżącej uchylenie w takiej sytuacji planu miejscowego jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, która może w ramach tego władztwa przede wszystkim zdecydować, czy plan miejscowy dla określonego terenu (o ile wyjątkowo przepisy ustawy dla tego terenu nie nakazują uchwalenia planu miejscowego) w ogóle uchwalić. Jednakże w tym przypadku pomija się istotną cechę planu miejscowego, mianowicie to, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym plan miejscowy stanowi w okresie jego obowiązywania podstawę różnorodnych decyzji, nie tylko w znaczeniu prawnym (np. dotyczących pozwolenia na budowę), ale rozumianych szerzej, jako wszelkich decyzji w zakresie interesów jednostek związanych z prawem własności nieruchomości (przede wszystkim decyzje o nabyciu lub sprzedaży nieruchomości). Chodzi przy tym o decyzje dotyczące nie tylko tych nieruchomości, które są objęte tą częścią planu miejscowego, która jest uchylana, ale także nieruchomości sąsiednich. Dopuszczenie uchylenia części planu miejscowego z pominięciem procedury właściwej dla jego uchwalenia prowadziłoby do całkowitego pominięcia wskazanych interesów jednostek, gdyż zostałyby one pozbawione możliwości udziału w postępowaniu, które doprowadziło do zmiany stanu prawnego, w oparciu o który podjęły one istotne dla swych interesów decyzje. Zauważyć przy tym należy, że powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 27b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wbrew prawdopodobnym intencjom skarżącej kasacyjnie, stanowi argument przeciwko dopuszczeniu uchylenia planu miejscowego lub jego części. Przede wszystkim z powołanego przepisu wynika, że ustawodawca dostrzegając konieczność uproszczenia w niektórych okolicznościach procedury uchwalenia lub zmiany planu miejscowego wprowadził możliwość uproszczonego postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, ale nie przewidział możliwości uchylenia planu miejscowego lub jego części. Ponadto, nawet w tym uproszczonym postępowaniu ustawodawca przewiduje partycypację społeczną, dopuszczając jedynie ograniczenie jej do zbierania uwag oraz prowadzenia konsultacji społecznych przez okres co najmniej 14 dni (art. 27b ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Trafne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zakaz uchylenia planu miejscowego lub jego części wynika z art. 32 ust. 2 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis jest szczególnie istotny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w której skarżąca kasacyjnie przyznaje, że uchwałę o uchyleniu w części planu miejscowego podjęto z uwagi na zdezaktualizowanie się w tym zakresie planu miejscowego. Z powołanego przepisu wynika zaś, że w przypadku uznania przez radę gminy po przeprowadzeniu oceny aktualności planu miejscowego, że plan miejscowy jest nieaktualny, rada gminy podejmuje działania, o których mowa w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego. Powołany przepis przewiduje więc wyraźnie, że w przypadku zdezaktualizowania się planu miejscowego należy go zmienić w takim trybie, w jakim został uchwalony, a nie jedynie uchylić z pominięciem tego trybu. W skardze kasacyjnej, poza przytoczeniem lakonicznej podstawy kasacyjnej odnoszącej się do powołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 2 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie odniesiono się szerzej do tego argumentu Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentu polegającego na odwołaniu się do wyroku NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 736/18, w którym dopuszczono uchylenie uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, zauważyć należy, że w tej sprawie uchylenie uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego dopuszczono jako skutek uwzględnienia wezwania, o którym była mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Podobne zagadnienie występuje w związku ze stosowaniem art. 54 § 3 p.p.s.a., który przewiduje autokontrolę w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W zakresie stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w stosunku do uchwał, których przedmiotem jest uchwalenie lub zmiana planu miejscowego, w orzecznictwie NSA występuje rozbieżność. W wyroku NSA z 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2377/14, przyjęto, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Jednakże w późniejszych orzeczeniach przyjęto, że powołane przepisy nie dają ku temu podstaw, w szczególności dlatego, że - jak wynika z art. 54 § 3 p.p.s.a. - autokontrola może być wykonywana w graniach właściwości organu administracji, zaś rada gminy nie ma właściwości do stwierdzania nieważności własnych uchwał (wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2630/17, postanowienia NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OZ 888/24, oraz z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OZ 780/24). Powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok nie ma zatem w rozpoznawanej sprawie decydującego znaczenia. Jeżeli można by na nim oprzeć jakiś argument to raczej przeciwko tezie o dopuszczalności uchylenia przez radę gminy uchwały o planie miejscowym. Skoro bowiem uchylenie lub stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w orzecznictwie NSA wyklucza się w ramach postępowania autokontrolnego, zawierającego co do zasady podstawy do uchylenia aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, to tym bardziej powinno to być wykluczone, gdy nie występuje takie postępowanie autokontrolne, zaś plan miejscowy uchylono w części tylko z tego względu, że stał się on nieaktualny.

Podsumowując można stwierdzić, że z art. 27 oraz art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się nieaktualny w całości lub w części rada gminy jest uprawniona do jego zmiany odpowiednio w całości lub w części w takim trybie, w jakim plany miejscowe są uchwalane. Rada gminy nie jest natomiast w takim przypadku uprawniona do podjęcia uchwały o uchyleniu planu w całości lub w części. Mając na uwadze takie rozumienie art. 27 i art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy, że wszystkie podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.