Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 559/22 w sprawie ze skargi D. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 559/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: (I) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie; (II) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (III) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; (IV) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5200 (pięć tysięcy dwieście) złotych; (V) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D. S. (dalej: strona skarżąca, skarżąca) wniosła 23 lutego 2022 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z dnia 2 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Strona skarżąca, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy; 3) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Zasada odnosząca się do deklaratoryjnego charakteru orzeczenia Sądu znajdzie zastosowanie również na gruncie sporu o przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego. Zagadnienie to ma na gruncie tej sprawy istotne znaczenie w kontekście zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91, dalej: ustawa zmieniająca) i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu nowelizacji na sytuację prawną strony w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłość została wniesiona po wejściu w życie nowelizacji.

Sąd pierwszej instancji dokonał analizy art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), wprowadzonego do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej i doszedł do przekonania, że z treści tych norm należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Co istotne, to mocą dalszych regulacji art. 13 ustawy zmieniającej m.in. początkowy bieg terminu na wydanie decyzji zakreślono poprzez odwołanie się do zdarzeń faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie ustawy (upływ terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków formalnych wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). W tym zatem zakresie ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem.

Powyższe w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Pomijając kwestię użycia we wskazanym przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach sformułowania "termin na wydanie decyzji", w zestawieniu z powołanym w art. 35 k.p.a. stwierdzeniem "termin załatwienia sprawy" to zdaniem Sądu, wskazany na wstępie rozważań moment dokonywanej oceny wyklucza badanie działania (przewlekłości) organów administracji wg nowych reguł. Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" organowi ustawą zmieniającą terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, że w sprawie z wniosku strony z dnia 2 sierpnia 2017 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach.

W ocenie Sądu, w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę strony skarżącej, dopuścił się przewlekłości, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne. Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednak skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem w świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przy czym, w opinii Sądu, fakt zaistnienia przewlekłości powoduje, że terminy rozpoznania sprawy już minęły, zaś zobowiązanie wynikające z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno być jedynie skorelowane z trybem działania organów administracji. Te zaś winny mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy, gdyż na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, bierze zatem pod uwagę te okoliczności, które zostały w nich ujawnione.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda w niniejszej sprawie działał przewlekle, ignorując ustawowy termin załatwiania sprawy. Wniosek strony o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 2 sierpnia 2017 r. Pismem z 7 lutego 2018 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 23 lutego 2018 r. strona skarżąca uzupełniła wniosek. Pismem z 14 stycznia 2019 r. strona skarżąca wniosła o udzielenie informacji w sprawie. Kolejno pismem z 25 lutego 2019 r. oraz z 26 kwietnia 2019 r. strona skarżąca uzupełniła dokumenty w sprawie. Pismem z 14 maja 2019 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie, które zostało przekazane zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 23 października 2019 r. Następnie, strona skarżąca ponownie uzupełniła dokumenty w sprawie pismami z 27 listopada 2019 r. oraz 8 lipca 2020 r. Pismem z 11 grudnia 2020 r. organ, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094) wystąpił do odpowiednich Służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przy czym Sąd podkreślił, że czynność ta jest powtarzalna, nie wymaga wielkiego nakładu pracy, można było ją wykonać już w dniu złożenia wniosku. Pismem z tego samego dnia organ poinformował stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 11 marca 2020 r. oraz wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a także poinformował o możliwości uzyskania stempla do paszportu. Pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu poinformowała, że z dostępnych dla policji bazach danych nie wynika, aby pobyt strony skarżącej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 21 grudnia 2020 r. strona skarżąca uzupełniła materiał dowodowy w sprawie. Pismem z 12 lutego 2021 r. strona skarżąca wniosła o wskazanie nowego Inspektora w sprawie. Pismem z 17 stycznia 2022 r. organ wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Pismem z 11 lutego 2022 r. strona skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku. Następnie pismem z 23 lutego 2022 r. strona skarżąca wniosła skargę. W dniu 15 marca 2022 r. Wojewoda wydał decyzję zezwalającą stronie skarżącej na pobyt czasowy i pracę.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ pierwszą czynność w sprawie podjął po sześciu miesiącach od dnia złożenia wniosku. Mianowicie, w dniu 23 lutego 2018 r. wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe czynności są powtarzalne, nie wymagają dużego nakładu pracy i mogły zostać wykonane niezwłocznie po złożeniu wniosku. Analogicznie Sąd ocenił dokonaną po upływie kolejnych dwudziestu dwóch miesięcy czynność polegającą na zwróceniu się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej oraz wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania. Następnie, organ przez kolejnych dwadzieścia pięć miesięcy pozostawał bezczynny, tj. do dnia 17 stycznia 2022 r., kiedy wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Sąd zauważył, że organ przekazał ponaglenie, zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, naruszając art. 37 § 4 k.p.a. Ponadto, w okresie, przekraczającym terminy, określone w art. 35 k.p.a., organ nie wykonywał dyspozycji z art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Powyższe świadczy, że organ prowadził co prawda postępowanie wyjaśniające, jednak przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu były nadmierne, a w szczególności nie miały uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy.

Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekroczył rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania organu, jak również nie przyczyniła się do niego strona. Powyższe stanowi, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie na wniosek strony nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło.

W świetle zaistniałych okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w punkcie II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji miał na uwadze, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednak sytuacja ta, od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W sprawie niewątpliwie zaistniała przewlekłość, która nosiła cechy kwalifikowanego naruszenia prawa. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami. Sytuacja, w której strona czeka na rozstrzygnięcie organu, który, ignoruje przewidziane prawem terminy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) nie uwzględnił okresu od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu przewlekłości organu. Sąd pierwszej instancji miał na względzie, że ocenie w niniejszej sprawie podlegały okoliczności zaistniałe w znacznej mierze po okresach, o których mowa w art. 15 zzs ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze wydaną przez organ decyzję z 15 marca 2022 r. zezwalającą stronie skarżącej na pobyt czasowy i pracę na terytorium Polski, umorzył postępowanie w tym zakresie (punkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 5200 zł. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za bezczynność organu w kontekście wskazanych okoliczności, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Przyznawana, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu i nie ma charakteru odszkodowawczego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że kwota, której przyznania domagała się strona, była zbyt wygorowana.

Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100 c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje, Sąd stwierdził, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.

Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu IV. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100 c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, poprzez przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5200 zł, w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka w odniesieniu do konkretnych okoliczności i sytuacji dotyczących strony skarżącej, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności dotyczących strony skarżącej, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego art. 149 § 2 p.p.s.a. i przez co ma charakter arbitralny.

Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu IV sentencji i oddalenie skargi jako bezzasadnej w zaskarżonej części; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu IV sentencji i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto, skarżący kasacyjne organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego punkcie IV sentencji dotyczącego przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 5200 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę, a także uznania, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.

Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia przepisu zakazującego wymierzania organowi sum pieniężnych oraz zasądzania od niego grzywien w okresie do 31 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy poprzez przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej, jest bezzasadny.

Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Ustawa o pomocy oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Projekt w ogóle nie wypowiada się co do przyczyn wprowadzenia takiego przepisu. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach.

Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności/przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego. W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c tej ustawy. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r., a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22). Linię orzeczniczą odnośnie do przedstawionego zagadnienia należy uznać za utrzymującą się i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.

Brak jest zatem uzasadnienia, aby omawiany przepis art. 100c ustawy o pomocy miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której, jak wynika z akt administracyjnych, strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 2 sierpnia 2017 r. Stwierdzone przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ w tej sprawie, i to o charakterze rażącym, nie miało żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i było wynikiem ewidentnych zaniechań Wojewody. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenie prawne w postaci stanu przewlekłości zaistniało przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.

Jedynie dla porządku wskazać należy, że przepisy art. 100c ustawy o pomocy mają zastosowanie do spraw przedmiotowo wymienionych w tym przepisie w stosunku do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko – jak przyjął Sąd pierwszej instancji, do tych, do których w myśl art. 1 ust. 1 i 2 ma zastosowanie ustawa o pomocy.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 i art. 149 § 2 w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Analiza powyższych zarzutów prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku Sąd wskazał, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5200 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia mianowicie okres przewlekłości i utrudnienia życiowe spowodowane brakiem załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jego całokształcie, należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia także w zakresie orzeczenia zawartego w punkcie IV sentencji wyroku.

Należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19 oraz wyrok z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).

Z kolei z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16; CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; CBOSA). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, oceniając zaś przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 5200 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy i pracę mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że pierwszą czynność w sprawie organ podjął po sześciu miesiącach od dnia złożenia wniosku (wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku). Następną czynność w sprawie organ dokonał po upływie kolejnych dwudziestu dwóch miesięcy (zwrócenie się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej); a potem, organ przez kolejnych dwadzieścia pięć miesięcy pozostawał całkowicie bezczynny, tj. do dnia 17 stycznia 2022 r. kiedy wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Podkreślić należy, że sumy pieniężnej, określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie można traktować jako odszkodowania, rekompensaty za utracone zarobki. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417(1) § 3 k.c. Uwzględniając, natomiast maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej, jakiej zasądzenia żądała strona skarżąca, przyznanie ostatecznie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5200 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej przewlekłości.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania nie musi być jedynym ani nawet zasadniczym motywem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Niezależnie od powyższego przyjąć należy (co wprawdzie nie zostało wprost wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej, znana sądowi administracyjnemu z urzędu, z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu, uprawnia sąd do oceny o konieczności zastosowania przewidzianych prawem środków w celu zdyscyplinowania organu i zapobiegnięcia jego bezczynności bądź przewlekłości w przyszłości.

Argumentacja skargi kasacyjnej, że w skardze skarżąca nie wykazała okoliczności i dowodów uzasadniających zasądzenie wnioskowanej przez siebie sumy pieniężnej, w żaden sposób nie wpływa na powyższe zapatrywanie o zasadności zastosowania omawianego środka prawnego w tej konkretnej sprawie. Choć w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie podkreśla się przede wszystkim funkcję kompensacyjną sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to jednocześnie zgodnie przyjmuje się, że ten środek prawny pełni także funkcję dyscyplinująco-represyjną. Jego zastosowanie w niniejszej sprawie wpisuje się we wszystkie te cele.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 5200 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty, było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej.

Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.