Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz P. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] stycznia 2021 r. o numerze [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. o numerze [...] Generalny Inspektor Informacji Finansowej (zwany dalej: "Generalnym Inspektorem") nałożył na radcę prawnego P. S. (zwanego dalej: "Skarżącym") karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za niedopełnienie obowiązków:

1) sporządzenia oceny ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1132 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą");

2) wprowadzenia wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, o której mowa w art. 50 ustawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniach od [...] do [...] sierpnia 2019 r. kontrolerzy Generalnego Inspektoratu Informacji Finansowej przeprowadzili kontrolę Skarżącego – jako prowadzącego Kancelarię Radcy Prawnego z siedzibą w [...] – którą objęto okres od dnia 14 lipca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.

Następnie organ powołał się na ustalenia kontrolerów zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] listopada 2019 r., w którym stwierdzono:

(1) niedopełnienie obowiązku sporządzenia oceny ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy, z uwagi na brak wszystkich obligatoryjnych elementów w przedstawionym przez Skarżącego dokumencie, tj. czynników ryzyka dotyczących państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów ich dostaw, błędnym zestawieniem dwóch oddzielnych obowiązków wynikających z ustawy w treści jednego dokumentu oraz dodatkowo wyraźnym wskazaniem w tytule dokumentu na inny obowiązek, wynikający tylko z art. 33 ust. 3 ustawy;

(2) niedopełnienie obowiązku wprowadzenia wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, o której mowa w art. 50 ustawy, wobec tego, że przedstawiona podczas kontroli procedura nie zwiera wszystkich obligatoryjnych elementów, wymienionych w art. 50 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Generalnego Inspektora, w toku kontroli jednoznacznie ustalono, że przedstawiony dokument, mający być oceną ryzyka z art. 27 ustawy, nie spełnia wymogów ustawy, w związku z czym Skarżący nie dopełnił obowiązku sporządzenia oceny ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy, jak również to, że przedstawiony dokument mający być wewnętrzną procedurą w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, nie spełnia wymogów ustawy, gdyż dokument ten zawierał poważne błędy w zakresie zapisania sposobu realizacji obowiązków wynikających z art. 27 i art. 33 ust. 2 ustawy oraz w zakresie stosowania środków bezpieczeństwa finansowego (w przypadku identyfikacji osoby upoważnionej do działania w imieniu klienta), w związku z czym należy uznać, że radca prawny nie dopełnił obowiązku wprowadzenia wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, o której mowa w art. 50 ustawy.

W ocenie organu, stwierdzone przez kontrolerów zaniechania stanowiły brak realizacji obowiązku określonego w art. 147 pkt 7 ustawy, co spowodowało wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Ustalając rodzaj kary administracyjnej oraz jej wysokość, Generalny Inspektor uwzględnił:

1) wagę naruszenia i czas jego trwania – wskazując, że skoro przedstawiony przez Skarżącego dokument nie stanowił oceny ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy, to niedopełnienie obowiązku jej sporządzenia trwało od 13 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r.; natomiast w odniesieniu do dokumentu mającego spełniać rolę procedury wewnętrznej, który nie określał prawidłowo: (a) zasad rozpoznawania i oceny ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanego z danymi stosunkami gospodarczymi lub transakcją okazjonalną, tak jak powinien, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz (b) zasad stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, tak jak powinien, zgodnie z art 50 ust. 2 pkt 4 ustawy – niedopełnienie obowiązku miało miejsce w całym okresie objętym kontrolą, tj. od 14 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2019 r.; w konsekwencji Generalny Inspektor uznał, że waga i czas trwania naruszeń zostały uznane za okoliczności zmniejszające wysokość kary;

2) zakres odpowiedzialności instytucji obowiązanej – który w przypadku Skarżącego jest całkowity, bowiem jako radca prawny prowadzący działalność jednoosobowo odpowiada on za wszelkie naruszenia przepisów ustawy, co wpłynęło na podwyższenie wysokości kary;

3) możliwości finansowe instytucji obowiązanej – nałożona kara pieniężna jest dużo mniejsza od maksymalnej możliwej kary, jak również jest adekwatna i proporcjonalna do stwierdzonych naruszeń i możliwości finansowych oraz charakteru działalności Skarżącego;

4) skala korzyści osiągniętych lub strat unikniętych przez instytucie obowiązaną, jeżeli można te korzyści ustalić – pomimo podjętych przez organ czynności dowodowych nie było możliwe obiektywne ustalenie kwoty takiej korzyści lub straty, wobec czego przesłanka ta pozostaje bez wpływu na wybór oraz wysokości kary;

5) straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, jeżeli można je ustalić – pomimo podjętych przez organ czynności dowodowych nie było możliwe obiektywne ustalenie takich strat, wobec czego przesłanka ta pozostaje bez wpływu na wybór oraz wysokości kary;

6) stopień współpracy instytucji obowiązanej z organami właściwymi w sprawach przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu – współpraca ze Skarżącym przebiegała bez zastrzeżeń, wobec czego okoliczność ta miała wpływ na zmniejszenie wysokości nałożonej kary;

7) uprzednie naruszenia przepisów ustawy przez instytucie obowiązaną – w związku z tym, że Skarżący nie był wcześniej podmiotem kontrolowanym w zakresie przestrzegania przepisów ustawy i nie ma informacji o uprzednich naruszeniach, przesłanka ta pozostawała bez wpływu na wybór oraz wysokość nałożonej na niego kary.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Generalnego Inspektora z dnia [...] września 2020 r. w całości podzielając stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu.

Organ odwoławczy zauważył, że z przedstawionego przez Skarżącego oświadczenia z dnia 13 lipca 2018 r., które miało stanowić ocenę ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy, nie wynika jakie czynniki ryzyka dotyczące klientów, państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów ich dostaw, radca prawny uwzględnił dokonując identyfikacji i oceny ryzyka. Skarżący wskazał jedynie poziom zidentyfikowanego ryzyka klientów, natomiast z oświadczenia nie wynika, jakie konkretne czynniki ryzyka analizował dokonując oceny ryzyka. Zdaniem Ministra, treść oceny ryzyka powinna odpowiadać wymaganiom ustawowym, gdyż to treść dokumentu podlega ocenie organów kontroli, zatem obowiązkiem radcy prawnego było sporządzenie oceny ryzyka zgodnie z wymaganiami ustawy. Minister przywołał również zapisy sporządzonego przez Skarżącego dokumentu zatytułowanego "Wewnętrzna procedura w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu" (zwanego dalej: "Wewnętrzną procedurą"; vide: k. 66-80 akt adm.), z których jego zdaniem wynika, że ocena ryzyka dokonana przez Skarżącego nie odnosiła się do jego działalności i nie mogła zostać uznana za realizację obowiązku z art. 27 ust. 3 ustawy.

Z kolei w odniesieniu do realizacji obowiązku wynikającego z art. 50 ustawy organ odwoławczy zauważył, że z protokołu kontroli wynikało, że Wewnętrzna procedura nie spełniała wszystkich minimalnych wymogów określonych w art. 50 ust. 2 ustawy. Nadto z protokołu tego wynikało, że dokument ten zawierał błędy w zakresie zapisania sposobu realizacji obowiązków wynikających z art. 27 i art. 33 ustawy, a także nie uwzględniał wszystkich elementów określonych w ustawie w zakresie stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w przypadku identyfikacji osoby upoważnionej do działania w imieniu klienta.

Minister nie podzielił stanowiska wyrażonego w odwołaniu i uznał podniesiony tam zarzuty za niezasadne wobec prawidłowego określenia w decyzji I instancji wszystkich przesłanek wziętych pod uwagę przy nakładaniu na Skarżącego kary pieniężnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2021 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania polegające na niewyczerpującym rozważeniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, jak również wskazania faktów nie mających potwierdzenia w materiale dowodowym, tj.:

a) błędne ustalenia co do realizacji przez Skarżącego obowiązków, wynikających z art. 27 ust. 1 ustawy;

b) błędne ustalenia co do realizacji przez Skarżącego obowiązku wynikającego z art. 50 ustawy, tj. wprowadzenia Wewnętrznej procedury, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Skarżący nie wprowadził wewnętrznej procedury, o której mowa w art. 50 ustawy;

c) nieprawidłowe ustalenie, że Skarżący potwierdził i zaakceptował zalecenia pokontrolne, w zakresie uznania ustaleń, co do naruszeń; Skarżący co prawda dokonał reedycji zapisów Wewnętrznej procedury, ale zaznaczył, że robi to wyłącznie, aby treść przepisów nie budziła wątpliwości co do ich legalności i poprawności; tym samym organ w sposób błędny ustalił, że Skarżący potwierdził i zaakceptował ustalenia dokonane przez kontrolującego;

d) niewynikającego z zebranego materiału dowodowego ustalenia, że dokument Wewnętrznej procedury zawierał poważne błędy; należy wskazać, że przedstawiona przez Skarżącego Wewnętrzna procedura jest dokumentem obszernym i kompleksowym, nie zawierającym błędów, zaś rzekome błędy, które ustalili kontrolujący, stanowiły jedynie różnice interpretacyjne istniejących zapisów; kontrolujący, nie wzięli pod uwagę, że Skarżący nie zatrudnia pracowników, a co za tym idzie jest jedynym adresatem Wewnętrznej procedury;

e) niewynikające z zebranego materiału dowodowego przyjęcie, że Skarżący nie wprowadził Wewnętrznej procedury, co stoi w jaskrawej sprzeczności z materiałem dowodowym w sprawie, z którego jasno wynika, ze Skarżący wprowadził Wewnętrzną procedurę;

f) brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego co do skali korzyści osiągniętych lub strat unikniętych przez Skarżącego, albowiem z materiałów dowodowych (w tym w szczególności z oświadczenia Skarżącego) wynika, że nie osiągnął on żadnej korzyści ani nie uniknął strat z uwagi na (ewentualne) naruszenie przepisów ustawy;

g) brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego co do strat poniesionych przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, jeżeli można je ustalić; w ocenie Skarżącego z materiału dowodowego wynika, że żadna osoba trzecia nie poniosła strat z uwagi na ewentualne naruszenie przepisów ustawy

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 27 i art. 33 ustawy poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że wynikające z ich obowiązki winny być spełnione przez Skarżącego osobno – w osobnych dokumentach, a tym samym naruszenie art. 27 ustawy poprzez przyjęcie, że realizacja obowiązku wynikającego z tego artykułu musi odbywać się w określonej formie (i zawierać określone składowe elementy);

b) art. 147 ust. 2 i 7 ustawy poprzez przyjęcie, że odpowiedzialnością z tego przepisu objęte są nie tylko przypadki niewprowadzenia wewnętrznej procedury i niedokonanie oceny ryzyka, ale również sporządzenie wewnętrznej procedury i sporządzenie oceny ryzyka, które są niejednoznaczne dla kontrolującego.

Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi Skarżący sformułował generalną tezę, że deliktem administracyjnym określonym w art. 147 pkt 2 i pkt 7 ustawy, jest niedopełnienie obowiązku sporządzenia oceny ryzyka i jej aktualizacji oraz niewprowadzenie wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, co oznacza, że deliktem objęte są czynności zaniechania po stronie podmiotu obowiązanego, tj. niewywiązanie się z pewnych nałożonych przepisami ustawy obowiązków, nie zaś różnice interpretacyjne w sporządzonych dokumentach i wprowadzonych procedurach. Nadto Skarżący zauważył, że wbrew stanowisku organu, ustawa nie wskazuje konkretnych treści i jakie powinny zawierać się w ocenie ryzyka, wskazując jedynie, że ocena winna odbyć się z uwzględnieniem czynników ryzyka wymienionych w ustawie, co oczywiście Skarżący uczynił. Skoro zatem Skarżący określił ocenę ryzyka i wskazał czym kierował się przy określeniu jej stopnia to należy przyjąć, że w tym zakresie procedura jest dostosowana do przepisów ustawy. Jednocześnie w ocenie Skarżącego nieuprawnione jest twierdzenie organu, że Wewnętrzna procedura zawierała poważne błędy, bowiem stanowisko to nie zostało poparte żadnymi dowodami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując sprawę w ramach tak zakreślonych kompetencji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wymierzając Skarżącemu karę administracyjną łącznie za dwa naruszenia przepisów ustawy, organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 27 ust. 3 ustawy, czym naruszył prawo materiale w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również nie ocenił zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób kompletny, a co najmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności wypada omówić naruszenie prawa materialnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27 ustawy, instytucje obowiązane identyfikują i oceniają ryzyko związane z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu odnoszące się do ich działalności, z uwzględnieniem czynników ryzyka dotyczących klientów, państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów ich dostaw. Działania te są proporcjonalne do charakteru i wielkości instytucji obowiązanej (ust. 1). Przy ocenianiu ryzyka instytucje obowiązane mogą uwzględniać obowiązującą krajową ocenę ryzyka, jak również sprawozdanie Komisji Europejskiej, o którym mowa w art. 6 ust. 1-3 dyrektywy 2015/849 (ust. 2). Jednocześnie w myśl ust. 3 omawianego przepisu, oceny ryzyka, o których mowa w ust. 1, instytucje obowiązane sporządzają w postaci papierowej lub elektronicznej i w razie potrzeby, nie rzadziej jednak niż co 2 lata, aktualizują, w szczególności w związku ze zmianami czynników ryzyka dotyczących klientów, państw lub obszarów geograficznych, produktów, usług, transakcji lub kanałów ich dostaw albo dokumentów, o których mowa w ust. 2.

Biorąc pod uwagę literalną wykładnię wskazanych regulacji Sąd nie podzielił stanowiska organu, że sporządzony przez Skarżącego w dniu 13 lipca 2018 r. dokument zatytułowany "Ocena ryzyka na podstawie analizy ryzyka związanego z praniem pieniędzy oraz finansowaniem terroryzmu związane ze stosunkami gospodarczymi lub z transakcją okazjonalną" (vide: k. 86 akt adm.) nie może być uznany za wykonanie obowiązku z art. 27 ust. 3 ustawy. Zdaniem Sądu, wskazany dokument niewątpliwie zawierał ocenę, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy w odniesieniu do prowadzonej przez Skarżącego działalności polegającej na prowadzeniu kancelarii radcy prawnego, o czym świadczy ostatni jej akapit, zgodnie z którym: "Na tej podstawie oceniam, że ryzyko prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związane ze stosunkami gospodarczymi lub transakcjami okazjonalnymi w prowadzonej przeze mnie Kancelarii jest ryzykiem normalnym". Nadto w dokumencie tym zostały powołane czynniki ryzyka wymienione w art. 27 ust. 1 ustawy, jak również wskazano, że ocena została sporządzona na podstawie analizy tych czynników. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że ocena została sporządzona w formie pisemnej i dotyczyła ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związanego z prowadzoną przez Skarżącego działalnością radcy prawnego, co odnosi się do obowiązku z art. 27 ust. 3 ustawy.

Sąd podziela przy tym stanowisko Skarżącego, że w omawianych przepisach nie można dopatrzeć się jakichkolwiek obligatoryjnych elementów materialnych, jakie ma w sobie zawierać ocena ryzyka. Prócz zastrzeżonej przez ust. 3 formy pisemnej oraz wymienionych czynników ryzyka, które należy uwzględnić przy jej sporządzaniu, nie sposób uznać, by ustawodawca zabraniał dokonania oceny, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy łącznie ze stosowaniem wobec swoich klientów środków bezpieczeństwa finansowego polegających na rozpoznaniu ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, o którym mowa w art. 33 ustawy. Badając wywiązanie się z omawianego obowiązku nie można przedkładać wymogów formalnych, które co do formy pisemnej zostały przecież zachowane, nad merytoryczną zawartość sporządzonego przez Skarżącego dokumentu. Można natomiast odnieść wrażenie, że kontrolujący, a za nimi organy, skoncentrowały swoją uwagę wyłącznie na użyciu w dokumencie z dnia 13 lipca 2018 r. sformułowań zawartych w przepisach art. 33 ustawy, tj. "stosunki gospodarcze" czy "transakcja okazjonalna" i na tej tylko podstawie zdyskwalifikowały ów dokument, jako ocenę ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy.

Podsumowując tę część uzasadnienia należy wskazać, że obowiązkiem Skarżącego było sporządzenie oceny, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy i zdaniem Sądu, obowiązek ów – co do zasady – wypełnił, sporządzając dokument z dnia 13 lipca 2018 r.

Natomiast kwestią odrębną pozostaje to, czy dokument z dnia 13 lipca 2018 r. stanowił "pogłębioną" ocenę z uwzględnieniem czynników ryzyka wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy. Należy bowiem odnotować, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że wprawdzie nie ma znaczenia, czy będzie to dokument opisowy, analiza czynników ryzyka wraz z wagami sporządzona w arkuszu kalkulacyjnym, czy szczegółowa prezentacja odnosząca się do poszczególnych czynników ryzyka, jednak musi ona umożliwiać zweryfikowanie w toku kontroli uprawnionych organów racjonalność założeń i konkluzji, dlatego zarchiwizowane materiały muszą pozwalać na prześledzenie wszystkich wniosków oraz pokazywać stosowane wagi ryzyka (vide: Komentarz do art. 27 ustawy, Kapica Wojciech (red.); WKP 2020; dostępny: https://sip.lex.pl). Z kolei w piśmie Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 15 kwietnia 2020 r. zatytułowanym "Stanowisko dotyczące oceny ryzyzka instytucji obowiązanej" (dostępne: https://sip.lex.pl) wskazano, że: "Ustawa nie narzuca konkretnej metodyki, jaką należy zastosować w toku przygotowania oceny ryzyka. Instytucje obowiązane mogą zastosować zarówno metody ilościowe, polegające na określeniu wartości skutku i prawdopodobieństwa materializacji danego ryzyka, jakościowe szacowanie ryzyka, które jest indywidualną oceną opartą m.in. na dobrych praktykach i doświadczeniu, jak również metody mieszane, wykorzystujące elementy metody jakościowej i ilościowej. Niezależnie od przyjętej przez instytucję obowiązaną metodyki, jej opis powinien być jednym z elementów oceny ryzyka. UKNF oczekuje, że minimalny standard metodyczny, który należy uwzględnić w toku opracowania oceny ryzyka (przy uwzględnieniu pewnej dowolności w odniesieniu do zastosowanej metodyki) będzie obejmował 4 elementy: (-) ocenę ryzyka inherentnego, czyli ryzyka występującego w sytuacji braku działań podjętych w celu zmniejszenia prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka i/lub ograniczenia jego efektów, w odniesieniu do każdego czynnika ryzyka wymienionego w art. 27 ust. 1 ustawy; (-) wskazanie mitygantów ryzyka oraz poddanie ocenie ich efektywności; (-) ocenę ryzyka rezydualnego, czyli ryzyka pozostającego po wprowadzeniu procedur kontroli ryzyka, mitygantów oraz po dokonaniu oceny ich efektywności; (-) zdefiniowanie planowanych przez instytucję obowiązaną działań w celu zarządzania ryzykiem rezydualnym (o ile są planowane). Instytucje obowiązane, po dokonaniu oceny ryzyka inherentnego i rezydualnego związanego z poszczególnymi czynnikami ryzyka, o których mowa powyżej, powinny określić finalną podatność instytucji na ryzyko związane z praniem pieniędzy oraz finansowaniem terroryzmu. Należy przy tym pamiętać, że przyjęte założenia i wnioski muszą być racjonalne i powinny rzetelnie określać ekspozycję na ryzyko instytucji. Jest to szczególnie istotne w przypadku instytucji działających na dużą skalę, których finalna podatność na ryzyko co do zasady nie powinna być oceniona na poziomie niskim, ze względu na szeroką gamę oferowanych produktów. Należy przy tym zaznaczyć, że nawet wysoki poziom podatności na ryzyko nie musi świadczyć o nieefektywności mitygantów ryzyka lub procesów funkcjonujących w instytucji obowiązanej. Wysoki poziom ekspozycji na ryzyko może wskazywać na dużą świadomość zagrożeń związanych z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu na jakie narażona jest instytucja obowiązana, a w konsekwencji na istotność procesów związanych z AML/CFT. Jest to nad wyraz ważne w kontekście instytucji działających na dużą skalę, o których mowa powyżej, ponieważ prawidłowo oceniony poziom ryzyka i nadanie odpowiedniej rangi procesom AML/CFT pozwalają na efektywne zarządzanie ryzykiem, którego najczęściej nie można całkowicie wyeliminować".

Niemniej jednak – w ocenie Sądu – nie można tracić z pola widzenia generalnej wskazówki ustawodawcy, zawartej w art. 27 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą, działania polegające na identyfikacji i ocenie ryzyka mają być "proporcjonalne" do charakteru i wielkości instytucji obowiązanej. Jak to zauważa Wojciech Kapica w przywoływanym już wyżej Komentarzu, ustawodawca daje mniejszym instytucjom, prowadzącym mniej ryzykowną działalność, możliwość nieprowadzenia szczególnie skomplikowanej oceny ani podejmowania szczególnie wyszukanych środków mitygujących ryzyko. Niemniej jednak pełny katalog obszarów ryzyka musi być wzięty pod uwagę zawsze, niezależnie od wielkości i charakteru instytucji. Dopiero w ramach wskazanych obszarów ocena ryzyka może być mniej dogłębna i mniej skomplikowana.

Sąd stwierdza zatem, że organ miernik ten zupełnie zignorował przy wydawaniu rozstrzygnięcia, bowiem dyskwalifikując – co do zasady – dokument z dnia 13 lipca 2018 r. nie odniósł się w żadnej mierze do tego, czy ocena została sporządzona proporcjonalnie do charakteru i wielkości prowadzonej przez Skarżącego obsługi prawnej. Nie negując zatem potrzeby pogłębionej w pewnych przypadkach analizy ryzyka w ramach oceny, o której mowa w art. 27 ustawy, Sąd doszedł jednak do przekonania, że z uwagi na jednoosobowy charakter działalności Skarżącego oraz wskazaną w samym dokumencie z dnia 13 lipca 2018 r. jej wielkość obejmującą "11 Klientów", organ winien zbadać czy ocena ta była "proporcjonalna", a przez to wystarczająca.

Jeżeli chodzi natomiast o nałożenie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku wprowadzenia wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, o której mowa w art. 50 ustawy, organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, orzekając jako organ odwoławczy i akceptując w całości stanowisko organu I instancji nie wykazał w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, z jakich względów uznał, że Skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 50 ustawy. Przede wszystkim przywołany w punkcie 2 sentencji decyzji I instancji przepis art. 50 zawiera kilka jednostek redakcyjnych. Z kolei w uzasadnieniach decyzji obu instancji powołano się jedynie na wynik kontroli i ustalenia kontrolujących, które z oczywistych względów nie stanowiły rozstrzygnięcia w sprawie. Niewątpliwie to decyzja Ministra ostatecznie rozstrzygała sprawę co do istoty i to ta decyzja winna zawierać wyczerpujące uzasadnienie w zakresie niedopełnienia obowiązku wprowadzenia wewnętrznej procedury, o której mowa w art. 50 ustawy (jako deliktu wymienionego w art. 147 pkt 7 ustawy). Wprawdzie wskazano tam (w ramach uzasadnienia faktycznego), że kontrolujący stwierdzili, że w Wewnętrznej procedurze nie określono "prawidłowo" elementów, o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy, jednakże w ramach uzasadnienia prawnego nie wyjaśniono na czym konkretnie polegała stwierdzona nieprawidłowość, bowiem organ w żadnej mierze nie wskazał, w których konkretnie jednostkach redakcyjnych Wewnętrznej procedury (zawierającej 35 jednostek redakcyjnych) Skarżący popełnił "błędy", ani też nie wyjaśnił, jak w jego ocenie winny zostać one prawidłowo zredagowane, tak by realizowały wymogi z art. 50 ustawy i nie zawierały błędów. Tym bardziej staje się to niezbędne, gdy Skarżący uznaje spełnienie wymogów określonych w rat. 50 ust. 2 ustawy, a zarzuca organom "różnice interpretacyjne zapisów procedury" i w tym zakresie słusznie zauważa, że skoro jest jednocześnie autorem dokumentu i jedyną osobą, do którego jest on adresowany, to jego redakcja nie będzie nastręczać problemów przy jego stosowaniu, w szczególności w zakresie "identyfikacji osoby upoważnionej do działania w imieniu klienta".

Sąd stwierdza w konsekwencji, że spór w zakresie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku z art. 50 ustawy (punkt 2 sentencji decyzji I instancji) w istocie nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej z uwagi na istotny deficyt uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Należy pamiętać, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09). W konsekwencji przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Z tych względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Minister dopuścił się naruszenia art. 27 ust. 3 ustawy, jak również obrazy przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie odwołanie Minister uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, a następnie rozważy czy Skarżący naruszył obowiązki nałożone na niego przez ustawę. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie działanie w adekwatnym trybie, przy czym w razie uznania zasadności ukarania Skarżącego karą pieniężną Minister będzie obowiązany wydać należycie uzasadnioną decyzję, w której wyjaśni Skarżącemu, dlaczego sporządzony przez niego dokument z dnia 13 lipca 2018 r. nie spełnia wymogów z art. 27 ust. 3 ustawy – proporcjonalne do charakteru i wielkości działalności prowadzonej przez Skarżącego, jak również które konkretnie zapisy Wewnętrznej procedury są błędne, ewentualnie jakich obligatoryjnych elementów z art. 50 ust. 2 ustawy nie realizują i z jakich względów.

Uwzględnienie skargi ze względów wyżej opisanych czyni jednocześnie przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów dotyczących zastosowanych przesłanek wymiaru kary, które staną się przedmiotem ponownej oceny Ministra.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – w punkcie pierwszym wyroku. Zwarte w punkcie drugim postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a. Natomiast Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, bowiem pomimo tego, że Skarżący jest radcą prawnym, to wniósł skargę we własnym imieniu i nie mógł być uznany za reprezentującego siebie samego pełnomocnika w postępowaniu sądowym.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, w związku z Zarządzeniem nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2