II SA/Kr 876/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-27	
Data wpływu	2015-07-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Iwona Niżnik-Dobosz /przewodniczący/
Krystyna Daniel
Magda Froncisz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 822/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 518; art. 136, art. 137; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. – D.J. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody z dnia 2 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala	
Uzasadnienie
Decyzją z 13 marca 2015 r. znak [...] Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0037 ha, nr [...] o pow. 0,0017 ha (obie powstałe z podziału działki nr [...]), objęte księgą wieczystą nr [...], nr [...] o pow. 0,0183 ha i nr [...] o pow. 0,0635 ha (obie powstałe z podziału działki nr [...]), objęte księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] ([...]), w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...]. na rzecz: E. B., E. C., L. B. i D. B. - po ¼ cz. oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w łącznej wysokości 6.435 zł (słownie złotych: sześć tysięcy czterysta trzydzieści pięć) - stosunkowo do zwracanych udziałów (tj. po 1.608,75 zł - słownie złotych: jeden tysiąc sześćset osiem 75/100 - każda z ww. osób), jak również o sposobie i terminie zapłaty tej kwoty, informując jednocześnie, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, że w świetle całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, zapadłego w analogicznej sprawie dotyczącej nieruchomości, która podobnie jak przedmiotowa, została wywłaszczona na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w Czyżynach orzeczeniem Województwa z 26 października 1929 r. znak [...], w stosunku do której stwierdzono jej zbędność na tenże cel, gdyż - jak wówczas ustalono - na jej terenie nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją ww. celu wywłaszczenia, lecz została wykorzystana pod inną rodzajowo inwestycję w postaci lotniska cywilnego. Jak ustalono w przedmiotowej sprawie, również na zawnioskowanych do zwrotu działkach nr [...] i nr [...] o pow. 0,0017 ha (powstałych z podziału działki nr [...]) oraz nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], zrealizowano elementy infrastruktury lotniska cywilnego, zamiast planowanego "poszerzenia lotniska wojskowego", w związku z czym nieruchomość tę należało w ocenie organu I instancji uznać za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miejska podnosząc, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano infrastrukturę dworca lotniczego jako części lotniska cywilnego, które powstało w ramach lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi.

W ocenie strony odwołującej się zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości infrastruktury lotniska cywilnego w ramach poszerzenia lotniska wojskowego należy uznać za realizację celu wywłaszczenia, względnie za jego "dopuszczalną modyfikację", niezmieniającą charakteru pierwotnie planowanej inwestycji, co zdaniem strony odwołującej się również nie pozwala uznanie tej nieruchomości za zbędną na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym.

Wojewoda decyzją z dnia 2 czerwca 2015 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 13 marca 2015 r..

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda stwierdził, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

* pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

* pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W kontekście powyższego Wojewoda podniósł, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W pierwszej kolejności zauważono, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby, to znaczy wszyscy spadkobiercy jej poprzedniej właścicielki M. z K. T., tj. E. B., E. C., L. B. i D. B., co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy, stosowne dokumenty.

Po drugie ww. nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej nabycie nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa z 26 października 1929 r. znak [...], wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz. U. Pr. Austr. Nr 30) - zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, póz. 202).

Wskazano, że zarówno zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy (w szczególności zaś treść cytowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu opracowania autorstwa Mieczysława Mikulskiego pt. "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego Kraków-Czyżyny" oraz treść publikacji "Atlas Lotnisk Polskich"), jak i ocena prawna zawarta w wydanym w analogicznej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, dotyczącej nieruchomości, która również została wywłaszczona na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w Czyżynach ww. orzeczeniem Województwa Krakowskiego z 26 października 1929 r. znak [...], przemawiają za uznaniem, iż funkcjonujący do momentu wybuchu II wojny światowej port lotniczy w C. był w istocie lotniskiem cywilnym, a tym samym nie można uznać go za realizację celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa z 26 października 1929 r. znak: [...], tj. poszerzenie lotniska wojskowego w C.. W powołanym orzeczeniu Sąd wskazał m.in., iż: "wnioski oparte na analizie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie pozwalają zaakceptować stanowiska organów o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z dokumentacji tej wynika bowiem, że na wywłaszczonych nieruchomościach nie powstało lotnisku wojskowe, ani też nie nastąpiło na nim rozszerzenie istniejącego już lotniska wojskowego. Tak wywłaszczony teren nie służył żadnym celom wojskowym i w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na jakiekolwiek wojskowe znaczenie tego fragmentu lotniska (jego południowo-wschodniej części). Okoliczność, że w okresie II wojny światowej nastąpiło w tym kierunku poszerzenia lotniska wojskowego (dla celów wojskowych) w tej sprawie nie ma znaczenia. W konsekwencji należy stwierdzić, iż mimo wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości na cele wojskowe (poszerzenie lotniska wojskowego) w istocie pierwotnym przeznaczeniem ww. działek było wybudowanie lotniska cywilnego. W odniesieniu do tej kwestii organy administracji stoją na stanowisku, że pierwotny cel (poszerzenie lotniska wojskowego) został zrealizowany, bo dzięki temu wywłaszczeniu wojsko "pozbyło się" części cywilnej w północno-zachodniej części lotniska na rzecz jego części południowo-wschodniej i tym samym było to rozszerzenie terenu lotniska wojskowego. Poszerzenie lotniska wojskowego polegało więc na przeniesieniu części cywilnej tego lotniska, a przy tym część cywilna lotniska była zarządzana przez wojsko i korzystała z jego pomocy. Sąd nie podziela tego rodzaju argumentacji, ponieważ nie znajduje ona uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że celem wywłaszczenia było rozszerzenie lotniska wojskowego. Tym samym tak "poszerzone" lotnisko winno mieć również charakter wojskowy. W ocenie sądu cel wywłaszczenia nie może być domniemywany, ani interpretowany w sposób dorozumiany. Nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska. Nie można twierdzić, że w istocie to poszerzenie lotniska wojskowego stanowiło budowę części cywilnej lotniska (...) Biorąc pod uwagę wskazany wyżej określony cel wywłaszczenia, nie zrealizowano tego celu poprzez zagospodarowanie terenu "poszerzonego" lotniska z przeznaczeniem go na cele wojskowe i część południowo-wschodnia lotniska służyła celom cywilnym. Taki kierunek wykładni znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Z "Atlasu Lotnisk Polskich", publikacji wydanej w 1933 r. wynika, że lotnisko Kraków-Czyżyny miało nie tyle charakter wspólny (wojskowo-cywilne), ile przede wszystkim charakter cywilny (...) Nie można również pominąć i tej okoliczności, że na terenie działki (...) ani nie znajdowały się żadne urządzenia służące lotnictwu wojskowemu (urządzenia pomocnicze), ani obecnie nie znajdują się na nim takie urządzenia. (...) Ponadto twierdzenie o zarządzaniu częścią cywilną lotniska przez wojsko nie wynika z żadnego dokumentu, lecz wręcz przeciwnie znajdujące się w aktach sprawy fragmenty monografii (...) wprost wskazują na cywilny charakter lotniska w jego południowo-wschodniej części i cywilną obsadę jego personelu. Żaden dokument nie potwierdza wojskowego zarządu lotniskiem cywilnym Kraków-Czyżyny. Sąd w niniejszej sprawie akceptuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 623/2005, opub. w LEX nr 198167, zgodnie z którym nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli jej zagospodarowanie jest inne aniżeli było zamierzone (czyli wynikało z decyzji o wywłaszczeniu). W sytuacji zmiany (modyfikacji) celu wywłaszczenia, a więc gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał ceł wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć. W konsekwencji, w ocenie Sądu, jeżeli można zwrócić wywłaszczoną nieruchomość mimo, że została ona w sposób nietrwały zagospodarowana na inny cel niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, to tym bardziej można zwrócić wywłaszczona nieruchomość, jeżeli w ogóle nie została ona zagospodarowania na cel wywłaszczenia".

Wyjaśniono, że choć ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wiąże formalnie organów rozpatrujących niniejszą sprawę, gdyż to nie na jej gruncie ono zapadało to - zdaniem organu odwoławczego - okoliczność, że zostało ono wydane w sprawie o zasadniczo zbieżnym stanie faktyczno-prawnym, to biorąc pod uwagę autorytet orzeczniczy sądów administracyjnych, nie pozostaje bez wpływu również i na ocenę realizacji celu wywłaszczeniu w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewoda zauważył jednocześnie, że na zasadność powyższego stwierdzenia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma wpływu wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wspomnianego wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie można mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia określonego jako "poszerzenie lotniska wojskowego", gdyż funkcjonujące na tym obszarze lotnisko miało charakter cywilny, to wykładnia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaprezentowana w tym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, pozostaje bez wpływu na uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

W świetle powyższego organ stwierdził, iż niezasadnym jest zarzut odwołania, jakoby realizacja inwestycji rodzajowo (jakościowo) innej od wskazanej w orzeczeniu wywłaszczeniowym, mogła zostać uznana za "dopuszczalną modyfikację" pierwotnego celu wywłaszczenia.

W świetle powyższego stwierdzono, że w związku ze stwierdzeniem zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa z 26 października 1929 r. znak [...], tj. na poszerzenie lotniska wojskowego w C., brak jest jakichkolwiek przeszkód (w tym prawnych) do jej zwrotu na rzecz spadkobierców jej poprzedniej właścicielki, a zatem jako prawidłową należało ocenić zaskarżoną decyzję Starosty z 13 marca 2015 r. znak [...].

W opinii organu odwoławczego, co do zasady prawidłowym było również rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości. Waloryzację kwoty odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości dokonano dopiero od roku 1950, bowiem pomimo tego, że ww. odszkodowanie zostało wypłacone w roku 1934 (poz. 22 pokwitowania z 19 kwietnia 1934 r.), to wobec brzmienia art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz faktu, iż taki organ jak Prezes Głównego Urzędu Statystycznego istotnie został powołany w roku 1946 i dopiero w roku 1950 ogłosił pierwsze wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, przyjęte w tym zakresie przez organ I instancji stanowisko również uznać należało za prawidłowe.

W kwestii wykonalności niniejszej decyzji wskazano, iż - wbrew treści pkt 3 sentencji decyzji Starosty z 13 marca 2015 r. znak [...], zgodnie przepisem art. 9 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja o zwrocie nieruchomości staje się wykonalna po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na niniejszą decyzję. W razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na niniejszą decyzję, jej wykonanie następuje z dniem prawomocności orzeczenia tego sądu oddalającego lub odrzucającego skargę na niniejsze rozstrzygnięcie. W związku z powyższym ustalona zwaloryzowana wysokość kwoty odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanie się wymagalna w jednym z ww. terminów, a nie jak błędnie wskazał organ I instancji - "w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna". Powyższe uchybienie nie miało jednak istotniejszego wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z 13 marca 2015 r. znak [...], orzekającą o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0037 ha, nr [...] o pow. 0,0017 ha (obie powstałe z podziału działki nr [...]) objęte księgą wieczystą nr [...], nr [...] o pow. 0,0183 ha i nr [...] o pow. 0,0635 ha (obie powstałe z podziału działki nr [...]) w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. C. oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu ww. nieruchomości.

Prezydent Miasta zaskarżył w ustawowym terminie w całości powyższą decyzję Wojewody z dnia 2 czerwca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 13.03.2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

2) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust.3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty w całości.

W skardze zarzucono organom brak rozróżnienia pomiędzy realizacją celu wywłaszczenia, a modyfikacją celu wywłaszczenia. W ocenie strony skarżącej w tej sprawie zaistniała przesłanka modyfikacji celu wywłaszczenia, a nie odstąpienie od realizacji tego celu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a..

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zachodzi żadna z ww. przesłanek do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 2 czerwca 2015 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 13 marca 2015 r. orzekającą o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,0037 ha; działki nr [...] o powierzchni 0,0017 ha; działki nr [...] o powierzchni 0,0183 ha; działki nr [...] o powierzchni 0,0635 ha na rzecz E. B., E. C., L. B. i D. B. oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu kwoty 6.435 zł zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miejskiej.

Kontrolując zaskarżoną decyzję należy stwierdzić prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania, a w tym w szczególności osób legitymowanych do żądania zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], będących spadkobiercami po zmarłej M. z K. T.. Ww. działki stanowiły parcelę 1. kat. [...], która została wywłaszczona na mocy orzeczenia Województwa z dnia 26 października 1929 r. Spadkobiercy byłej właścicielki zażądały zwrotu wywłaszczonej parceli gruntowej.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.g.n.".) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taka regulacja w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany.

Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniany w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie został) zrealizowany. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

W tej sprawie podstawowym obowiązkiem organów dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej parceli gruntowej (nieruchomości) było dokonanie ustalenia, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona oraz czy nastąpiło użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w akcie (orzeczeniu) o jej wywłaszczeniu.

Organy orzekające w sprawie na podstawie dowodów zasadnie przyjęły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli gruntowej (obecnie działki nr [...], [...]), które nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa z dnia 26 października 1929 r. znak [...] o wywłaszczeniu kompleksu gruntów na cel rozszerzenia lotniska wojskowego, było "rozszerzenie lotniska wojskowego w Czyżynach". Wprawdzie w aktach sprawy nie ma samego orzeczenia z dnia 26 października 1929 r. znak [...], jednakże cel tego wywłaszczenia pośrednio wynika z innych dokumentów zebranych przez organy administracji. W szczególności wywłaszczenie ww. terenu na cel wojskowy ("rozszerzenie lotniska wojskowego") wynika z wniosku Oddziału Prokuratorji Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do Sądu Powiatowego w Krakowie z dnia 10 grudnia 1930 r. numer [...]. Żadna ze stron nie kwestionuje, że decyzja o wywłaszczeniu określała cel tego wywłaszczenia ściśle związany z rozbudową bądź rozszerzeniem lotniska wojskowego. W tej sprawie organy administracji uzyskały dokument wydany przez Urząd Katastralny w K. z dnia 11 maja 1933 r., stanowiący podział parcel gruntowych wywłaszczonych pod rozszerzenie lotniska wojskowego w gminie katastralnej Czyżyny z którego wynika, że podział obejmował między innymi także parcelę 1. kat. [...]. Potwierdzenie wywłaszczenia parceli 1. kat. [...] na cele budowy lotniska wojskowego jest także dokument z dnia 19 kwietnia 1934 r. zatytułowany jako "Pokwitowanie pełnomocników właścicieli gruntów wywłaszczonych pod lotnisko wojskowe w C. wypłaty wynagrodzenia (...) za wymienione w niniejszym kwicie powierzchnie gruntowe zajęte przez Skarb Państwa", w którym pod pozycją 22 została wymieniona M. z K. T. B.. Także i pozostałe dowody zgromadzone w sprawie przez organy (zwłaszcza przez organ I instancji) nie pozostawiają wątpliwości, że wywłaszczenie w 1929 r. parceli 1.kat. [...] nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na cel lotniska wojskowego.

W ocenie Sądu trafnie organy w tej sprawie uznały, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o jej wywłaszczeniu. Celem wywłaszczenia było przeznaczenie ww. parceli gruntowej pod lotnisko wojskowe, a zrealizowano na niej lotnisko cywilne. Kwestia realizacji celu wywłaszczenia stanowi podstawowy przedmiot sporu pomiędzy stroną skarżącą, a Wojewodą.

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwalał ustalić sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości.

Niewątpliwie ustalenie stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy mogło nastąpić i nastąpiło za pomocą różnorodnych środków dowodowych, w tym opracowań historycznych, zwłaszcza w przypadku niemożliwości pozyskania dowodów bezpośrednich. Opracowania historyczne wymagają posłużenia się przez organ domniemaniami faktycznymi, a domniemania te muszą być logiczne i opierać się na szczególnie starannym omówieniu dostępnych organowi źródeł. Takie postępowanie dowodowe zostało w tej sprawie przeprowadzone, a wnioski wysnute z opracowań "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego Kraków – Czyżyny" oraz "Atlasu Lotnisk Polskich" są logiczne i przekonujące. Lotnisko Kraków-Czyżyny funkcjonujące do wybuchy II wojny światowej miało charakter portu lotniczego cywilnego. Trafnie organy w tej sprawie ustaliły, że na wywłaszczonej nieruchomości nie powstało lotnisko wojskowe, ani też nie nastąpiło na nim rozszerzenie istniejącego już lotniska wojskowego. Tak wywłaszczony teren nie służył żadnym celom wojskowym i w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na jakikolwiek wojskowe znaczenie tego fragmentu lotniska. Okoliczność, że w okresie II wojny światowej nastąpiło w tym kierunku poszerzenie lotniska wojskowego (dla celów wojskowych) w tej sprawie nie ma znaczenia. Ze zgromadzonych materiałów wynika, że obszar wywłaszczonej nieruchomości od co najmniej 1929 r. miał stanowić i stanowił teren lotniska cywilnego. Trafnie organy przyjęły, że pomimo wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele wojskowe (poszerzenie lotniska wojskowego) w istocie pierwotnym przeznaczeniem ww. działek było wybudowanie lotniska cywilnego.

W ocenie Sądu cel wywłaszczenia nie może być domniemywany, ani interpretowany w sposób dorozumiany. Nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska.

Organy administracji podniosły, że wywłaszczenie orzeczeniem z dnia 26 października 1929 r. nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych. Takie zastosowanie podstawy prawnej wywłaszczenia mogło nastąpić na podstawie art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z tym przepisem do czasu wydania ogólno-państwowej ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości ze względów wyższej użyteczności, wywłaszczenie w wypadkach, przewidzianych w tym rozporządzeniu, następuje: w Warszawie i w województwach: białostockiem, kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, nowogródzkiem, poleskiem, warszawskiem, wileńskiem i wołyńskiem w trybie przewidzianym w dekrecie z dnia 7 lutego 1919 r. w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej (Dz. P. P. P. z 1919 r. Nr 14, poz. 162), w województwach poznańskiem i pomorskiem - w trybie ustawy o wywłaszczeniu własności nieruchomej z dnia 11 czerwca 1874 r. (Zbiór Ust. Prus. str. 221), w województwach: krakowskiem, lwowskiem, stanisławowskiem i tarnopolskiem w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych.

To rozporządzenie o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli określało dopuszczalne cele wywłaszczenia, a tryb tego wywłaszczenia określała ww. ustawa z 18 lutego 1878 r. Zgodnie zaś z art. 43 rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli w drodze wywłaszczenia można było nabywać tereny, przeznaczone na cele określone w artykule 10 punkcie 1 lit. a, b i c oraz w artykule 11 lit. a, a także skrawki gruntów nie nadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki zostały utworzone przez linie zabudowania. Pomijając dopuszczalność wywłaszczenia skrawków terenów nie nadających się do zabudowania, to w 1929 r. celem wywłaszczeń mogła być:

1) budowa wszelkich arterii komunikacyjnych, razem z urządzeniami pomocniczymi (art. 10 pkt 1 lit. a i art. 11 lit. a rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);

2) budowa budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 10 pkt 1 lit. b rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);

3) budowa placów publicznych, skwerów, parków, ogrodów, placów sportowych i innych podobnych urządzeń, przeznaczonych do użytku publicznego (art. 10 pkt 1 lit. c rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli).

Należy stwierdzić, że powyższe przepisy nie zawierały żadnych przeszkód wywłaszczenia na cele lotniska cywilnego jako arterii komunikacyjnej z urządzeniami pomocniczymi bądź urządzeniami przeznaczonymi do użytku publicznego. Gdyby więc zamierzano w październiku 1929 r. wywłaszczyć na cele budowy części cywilnej lotniska (lub lotniska cywilnego), to znalazłoby zastosowanie takie właśnie rozstrzygnięcie w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Należy również mieć na uwadze i to, że z dniem 18 maja 1928 r. (17 miesięcy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu) weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczem (Dz. U. z 1928 r. Nr 31, poz. 294), które w art. 23 przewidywało możliwość wywłaszczenia terenu pod budowę lub powiększenie lotniska. Lotnisko wojskowe nie było tożsamym z lotniskiem cywilnym i wynikało to wprost z obowiązujących wówczas przepisów. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministrów: Komunikacji i Spraw Wojskowych wydane w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i handlu z dnia 25 kwietnia 1929 r. o szlakach powietrznych, wyznaczonych do lotu ponad obszarem państwa oraz o lotniskach otwartych dla żeglugi powietrznej zagranicznej i krajowej (Monitor Polski z 1929 r. Nr 220, poz. 514) lotniskiem paszportowo-celnym (cywilnym) otwartym dla żeglugi powietrznej krajowej i zagranicznej bez zastrzeżeń było lotnisko w Krakowie (jako jedno z pięciu takich lotnisk w Polsce). Stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Spraw Wewnętrznych, zaś co do § 6 pkt 1 lit. a), § 17 punkt 2, § 66 lit. b i c i w porozumieniu z Ministrem Skarbu, a co do § 6 punkt 1 lit. b) i § 17, punkt 2 również w porozumieniu z Ministrem Opieki Społecznej, wreszcie co do § 66 lit. c) w porozumieniu z Ministrami Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu - o podziale lotnisk na kategorie oraz o warunkach zakładania, urządzania i korzystania z lotnisk oraz urządzeń pomocniczych (Dz. U. z 1934 r. Nr 18, poz. 142) dzielono lotniska na wojskowe, cywilne i wspólne (wojskowo-cywilne). Mając na uwadze ww. przepisy lotnisko w K. miało charakter lotniska o charakterze cywilnym i ta cecha cywilnej działalności tego lotniska obejmowała także wywłaszczoną parcelę 1. kat [...].

Taki kierunek wykładni znajduje uzasadnienie w zebranym materiałem dowodowym. Z "Atlasu Lotnisk Polskich", publikacji wydanej w 1933 r. wynika, że lotnisko w Krakowie – Czyżynach miało nie tyle charakter wspólny (wojskowo-cywilne), ile przede wszystkim charakter cywilny.

Sąd w tej sprawie akceptuje stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 3 lutego 2010 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt I OSK 522/09 oddalił skargi kasacyjne.

Sąd w tej sprawie podziela jednolite stanowisko sądownictwa administracyjnego (wyrażone między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 623/2005, opub. w LEX nr 198167), zgodnie z którym nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli jej zagospodarowanie jest inne, aniżeli było zamierzone (czyli wynikało z decyzji o wywłaszczeniu). W sytuacji zmiany celu wywłaszczenia, a więc gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej, aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć. Jak ustaliły to organy administracji stan zagospodarowania działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] pozwala na ich zwrot.

Jak wynika z akt sprawy od lat 60-tych XX wieku nie funkcjonuje lotnisko Kraków-Czyżyny i od tego okresu teren ten w istocie nie był wykorzystywany na cele publiczne, poza częściowym jego wykorzystywaniem przez przedsiębiorstwo komunikacyjne.

Skoro teren wywłaszczonej nieruchomości nie jest w żaden sposób wykorzystywany ani zagospodarowany na cel publiczny wynikający z celu wywłaszczenia, co w tej sprawie wynika ponad wszelką wątpliwość i co prawidłowo ustaliły organy administracji, to nie było przeszkód do jego zwrotu następcom prawnym byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Instytucję wywłaszczenia należy rozumieć jako ingerencję w prawa właściciela bez jego zgody, ingerencję rozumianą jako przyznanie swoistego "pierwszeństwa" celom publicznym nad celami indywidualnymi. Tym samym to cel publiczny, a ściślej to realizacja celu publicznego uzasadniała wywłaszczenie nieruchomości i jeżeli nie ma już tego właśnie celu (celu publicznego) do zaspokojenia, to tym samym dla właściciela publicznego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie ma już uzasadnienia dalsze wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. Ponieważ w tej spawie już od ponad 50 lat w ogóle nie funkcjonuje lotnisko na tym terenie, tym samym nie można twierdzić, iż nadal winny być utrzymywane skutki wywłaszczenia, skoro "odpadł" cel, dla którego wywłaszczano dany teren.

Nie budzi także wątpliwości sposób ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, jaka winna być zwrócona w związku z zwrotem wywłaszczone nieruchomości. Organy administracji prawidłowo dokonały waloryzacji kwoty odszkodowania, właściwie dobierając wskaźniki zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych.

W kontekście przeprowadzonej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organy administracji nie naruszyły w tej sprawie prawa materialnego, ani nie naruszyły przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wskazać, że w istocie strona skarżąca stawia zarzut organom administracji braku rozróżnienia pomiędzy zmianą celu wywłaszczenia, a modyfikacją celu wywłaszczenia. Zmiana celu wywłaszczenia to zmiana jakościowa, a modyfikacja celu wywłaszczenia powoduje niezmienność samego charakteru wywłaszczenia i polega ona na modyfikacji inwestycji mieszczącej się w celu wywłaszczenia. Strona skarżąca wywodzi dalej, że skoro lotnisko powstało, to cel wywłaszczenia został zrealizowany, a to, że zamiast lotniska wojskowego powstało lotnisko cywilne dowodzi jedynie modyfikacji celu wywłaszczenia.

Tego poglądu Sąd nie podziela. Jak już zostało to wyjaśnione, cel wywłaszczenia winien być interpretowany ściśle, a nie w sposób dorozumiany. Pomiędzy lotniskiem wojskowym, a lotniskiem cywilnym istniały i nadal istnieją zasadnicze różnice. Inny jest cel budowy takich lotnisk (lotnisko wojskowe służy celom wojskowym, a lotnisko cywilne – innym celom), inne są wymagania infrastruktury technicznej obu rodzajów lotnisk. Lotniska te łączy okoliczność, że na obu lądują i startują samoloty lub inne statki powietrzne, ale to za mało, aby uznać identyczność celu wywłaszczenia w przypadku, gdy wywłaszczono nieruchomość na realizację lotniska wojskowego, a wybudowano lotnisko cywilne lub odwrotnie.

W przypadku wywłaszczenia nieruchomości na cel lotniska wojskowego, zmiana sposobu wykorzystania takiej nieruchomości nie na cele lotniska wojskowego, ale na cele lotniska cywilnego oznacza zmianę celu wywłaszczenia, a nie jego jedynie jego modyfikację. O modyfikacji można mówić wówczas, gdyby daną nieruchomość wywłaszczono np. pod budowę pasa startowego dla lotniska wojskowego, a jej rzeczywiste wykorzystanie dotyczyłoby np. budowy pasa kołowania samolotów wojskowych lub budowy hangaru lotniczego na lotnisku wojskowym. Innymi słowy modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie pod lotnisko wojskowe, a wykorzystanie pod lotnisko cywilne to dwa odmienne cele wywłaszczenia, a nie modyfikacja jednego celu wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tym samym skarga podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..