Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia WSA del. Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2691/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. Sp. z o. o. w L. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 23 900 (dwadzieścia trzy tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 sierpnia 2023 r., V SA/Wa 2691/22 po rozpoznaniu skargi J. K. (dalej: "skarżący", "Beneficjent") na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "organ II instancji") z [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2) zasądził od organu na rzecz Skarżącego 40315 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") [...] sierpnia 2019 r. zawarła ze Skarżącym umowę o dofinansowanie nr [...], której przedmiotem było dofinansowanie projektu pn. "Wzrost konkurencyjności firmy D. poprzez wdrożenie strategii wzorniczej" (dalej: "Projekt"). Umowa została zmieniona aneksami: nr [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...] z [...] czerwca 2020 r., [...] z [...] grudnia 2020 r. oraz nr [...] z [...] stycznia 2021 r.

Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 1 Umowy o dofinansowanie PARP przyznała Beneficjentowi dofinansowanie w wysokości nie większej niż 2 913 800,00 złotych, przy czym maksymalna wysokość dofinansowania na koszty kwalifikowane w zakresie regionalnej pomocy inwestycyjnej wyniosła 2 733 300,00 złotych nie przekraczającej 60,00% kwoty wydatków kwalifikowalnych w ramach tej kategorii.

Skarżący we wniosku o dofinansowanie zobowiązał się do realizacji Projektu, którego celem był wzrost konkurencyjności i potencjału rozwojowego Beneficjenta w oparciu o wzornictwo przemysłowe poprzez wdrożenie rekomendacji opracowanej w I etapie Działania 1.4 POPW strategii, obejmujących zaprojektowanie i wdrożenie projektów wzorniczych produktowych, marketingowych oraz nowych technologii produkcji, umożliwiających Beneficjentowi wprowadzenie na rynek innowacji produktowej.

W wyniku kontroli po zakończeniu projektu przeprowadzonej na miejscu jego realizacji w dniach [...] maja 2021 r. ustalono m.in., że nie wdrożono do oferty sprzedażowej Beneficjenta nowych produktów posiadających cechy opisane we wniosku o dofinansowanie

W toku kontroli Beneficjent wniósł zastrzeżenia do ustaleń zespołu kontrolującego, podnosząc, iż dopiero w roku 2021 i 2022 miał uzyskać wskaźniki rezultatu i dopiero po tym okresie winne podlegać one kontroli. Zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione, co zostało potwierdzone w piśmie z 16 sierpnia 2021 r. przekazującym ostateczną informację pokontrolną.

PARP pismem z [...] września 2021 r. rozwiązała Umowę o dofinansowanie, na podstawie § 24 ust. 2 pkt 4 i 6 Umowy, w trybie natychmiastowym i na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, dalej: "ufp"), wezwała do zwrotu dofinansowania w wysokości 2 529 856,57 złotych wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Z uwagi na brak dokonania zwrotu dofinansowania, PARP pismem z 4 listopada 2021 r. zawiadomiła Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z Umowy o dofinansowanie.

Beneficjent pismem z 27 grudnia 2021 r. w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wyraził swoje stanowisko w sprawie.

PARP decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...] określił Skarżącemu do zwrotu kwotę w wysokości 2 529 856,57 złotych wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Skarżącego, Minister Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że bezsprzecznie zaistniały w sprawie przesłanki wykorzystania przez Beneficjenta otrzymanego dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. z naruszeniem art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p., co uzasadnia dochodzenie zwrotu dofinansowania. Beneficjent naruszył bowiem postanowienia § 2 ust. 2 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 2 i 3 oraz § 25 ust. 1 Umowy. Ponadto, wykazywanie we wnioskach o płatność wydatków związanych z nabyciem urządzeń, które następnie nie były wykorzystywane do celu Projektu bądź z zakupem usług doradczych, których realizacja nie przyczyniła się do uzyskania wymaganych efektów, stanowi naruszenie przepisów § 8 oraz § 24 ust. 2 Rozporządzenia, bowiem wyłącznie wydatki niezbędne do realizacji Projektu i adekwatne do zaplanowanych działań i celów Projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne, objęte pomocą publiczną w ramach Umowy.

Organ II instancji pokreślił, że z akt sprawy wynika niewątpliwie, że Beneficjent nie osiągnął kluczowego celu Projektu w postaci opisanej we wniosku o dofinansowanie: "Głównym celem Projektu jest wzrost konkurencyjności i potencjału rozwojowego firmy D. w oparciu o wzornictwo przemysłowe poprzez wdrożenie rekomendacji opracowanej w I etapie Działania 1.4 POPW strategii, obejmujących zaprojektowanie i wdrożenie projektów wzorniczych produktowych, marketingowych oraz nowych technologii produkcji, co umożliwi firmie D. wprowadzenie na rynek innowacji produktowej". We wniosku o dofinansowanie Beneficjent określił, że: "W wyniku realizacji Projektu firma D. wprowadzi na rynek nowe produkty w postaci nowych grup kolekcji [...] (...). Nowa oferta produktów D. spełniać będzie ww. ideę, nie mniej będzie dodatkowo szereg innych kryteriów funkcjonalno - jakościowych, co pozwoli konkurować zaoferowanym kolekcjom [...] z ofertą produktową krajowych liderów branży oferujących [...] klasy premium".

W ocenie organu II instancji Projekt nie został zrealizowany, ponieważ Beneficjent do 30 kwietnia 2021 r. nie wprowadził 4 nowych i 8 przeprojektowanych kolekcji [...] do swojej oferty. Ww. kolekcje [...] nie były uwzględnione ani na stronie internetowej Beneficjenta, ani w katalogu produktów znajdujących się w bieżącej sprzedaży. Ponadto podczas oględzin w miejscu realizacji Projektu stwierdzono, iż na urządzeniach zakupionych w ramach Projektu prowadzona była wyłącznie produkcja [...] z dotychczasowej oferty Beneficjenta, która nie była związana z Projektem.

Dodatkowo organ II instancji stwierdził, że zakupione środki trwałe i wartości niematerialne oraz usługi doradcze nie przyczyniły się do osiągnięcia celu Projektu zatem koszty poniesione przez Beneficjenta nie mogą zostać uznane za koszty kwalifikowalne w Projekcie.

Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wskazał, że w przedmiotowej sprawie, waga i charakter nieprawidłowości, jakich dopuścił się Beneficjent naruszając postanowienia umowy o dofinansowanie (tj. w wyniku których środki przeznaczone na realizację Projektu nie przyczyniły się do osiągnięcia zakładanego celu w Umowie), nie pozwoliły orzec inaczej, niż określić obowiązek zwrotu całości dofinansowania dotychczas przekazanego Beneficjentowi wraz z odsetkami.

Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z Regulaminem konkursu okres realizacji projektu nie mógł trwać dłużej niż 18 miesięcy, a przez realizację projektu należy rozumieć nie tylko realizację prac projektowych i inwestycyjnych, ale też wprowadzenie innowacji na rynek. Beneficjent nie wprowadził innowacji na rynek w terminie do 30 kwietnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 sierpnia 2023 r., V SA/Wa 2691/22 po rozpoznaniu skargi Beneficjenta w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2) zasądził od organu na rzecz Skarżącego 40315 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczył, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., w myśl którego, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. WSA w Warszawie powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniło, że "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu.

Z powyższych regulacji wynika, że wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania jest możliwe po uprzednim ustaleniu przez organ, że stwierdzone naruszenie procedur, ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013. Ocena nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent jest najistotniejszym elementem stanu faktycznego stanowiącym przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dofinansowania. Zatem rozstrzygnięcie sporu między stronami wymaga po pierwsze wykazania w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy, czy wskazywane przez organ uchybienia w ogóle zaistniały, a jeśli tak, to czy mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i w konsekwencji musiały skutkować nałożeniem określonych w zaskarżonej decyzji korekt finansowych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem jest zapłata za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki przyznano, czyli sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki przekazano. Niezgodne z przeznaczeniem są wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Termin "przeznaczenie" oznacza określenie, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

WSA w Warszawie przyjęło, że spór jaki powstał między stronami w istocie odnosi się do tego, czy w sprawie doszło realizacji celu Projektu oraz jego Harmonogramu rzeczowo-finansowego.

Zaakcentował, że przepis art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. nie może być w zakresie konieczności zwrotu całości dofinasowania interpretowany rozszerzająco. Uznanie, że całość kwoty otrzymanego dofinansowania została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszaniem procedur umowy, wiązać się winno z wykazaniem niezrealizowania celów szczegółowych składających się na cel główny (vide: prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lipca 2017 r., o sygn. akt III SA/Wr 284/17, LEX nr 2379352).

Wskazał, że wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania jest możliwe po uprzednim ustaleniu przez organ, że stwierdzone naruszenie procedur, ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013. W art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 13030/2013 mowa jest o wydatku nieuzasadnionym, a więc m.in. niezgodnym z celem projektu.

Sąd I instancji zaznaczył, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji zaprezentował stanowisko, że kluczowy cel Projektu nie został osiągnięty przez Beneficjenta. To ustalenie skutkowało określeniem Skarżącemu obowiązku zwrotu całego udzielonego dofinansowania.

WSA w Warszawie zaznaczył, że zgodnie z § 3 Regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014 - 2020, Oś priorytetowa I; Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, Działanie 1.4. Wzór na konkurencję, Etap II do celów konkursu należało w szczególności wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw z sektora MŚP poprzez zwiększenie ich potencjału w zakresie umiejętnego zarzadzania wzornictwem oraz wzrost wykorzystywania wzornictwa w działalności przedsiębiorstw, co miało znaleźć przełożenie na wdrożenie nowych produktów na rynek.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wnika, że Beneficjent w swoim wniosku o dofinansowanie nr [...] jako cel opisał, iż "głównym celem Projektu jest wzrost konkurencyjności i potencjału rozwojowego firmy D. w oparciu o wzornictwo przemysłowe poprzez wdrożenie rekomendacji opracowanej w I etapie dz. 1.4 POPW w strategii, obejmujących zaprojektowanie i wdrożenie projektów wzorniczych produktowych, marketingowych oraz nowych technologii produkcji, co umożliwi firmie D. wprowadzenie na rynek innowacji produktowej"

Cel ten cel miał zostać osiągnięty poprzez 2 cele szczegółowe opisane we wniosku tj.:

1) "zakup specjalistycznych usług doradczych związanych z opracowaniem nowych projektów oraz usług doradczych związanych z wdrożeniem wzornictwa do działalności firmy i rozwoju umiejętności zarządzania wzornictwem",

2) "zakup nowych urządzeń produkcyjnych oraz oprogramowania w celu utworzenia linii technologicznej dla wprowadzenia innowacji produktowej".

Niewątpliwie w wyniku realizacji niniejszego Projektu Beneficjent miał wprowadzić na rynek innowacje produktowe.

Zdaniem organu II instancji innowacje te miały być wprowadzone do 30 kwietnia 2021 r., jednak Beneficjent do tego dnia nie wprowadził 4 nowych i 8 przeprojektowanych [...] do swojej oferty. Kolekcja ta nie została uwzględniona ani na stronie internetowej Beneficjenta ani w katalogu produktów znajdujących się z w bieżącej sprzedaży. Kontrola w miejscu realizacji Projektu przeprowadzona po tym dniu (maj 2021 r.) wykazała, że na zakupionych urządzeniach w ramach Projektu prowadzona była wyłącznie dotychczasowa kolekcja [...]. Zakupione oprogramowanie także było wykorzystywane do obsługi bieżącej produkcji, niezwiązanej z Projektem.

Sąd I instancji zauważył, że Skarżący konsekwentnie twierdzi, że osiągnął cel główny Projektu, ponieważ zaprojektował i wdrożył w terminie umownym tj. do dnia 30 kwietnia 2021 r. projekty wzornicze dla nowego produktu w postaci kolekcji 4 nowych systemów [...] oraz przeprojektował 8 kolekcji [...] z kolekcji [...] D. Na ten dzień miał osiągnąć jedynie wskaźniki produktu i je osiągnął. Zdaniem Skarżącego wprowadzenie innowacji na rynek winno nastąpić do końca roku 2022, ewentualnie do końca 2021 r., jednak już na dzień 25 października 2021 r. osiągnął ten cel, gdyż na stronie [...] przedstawił publicznie nową ofertę kolekcji [...] D. zawierającą 4 nowe i 8 przeprojektowanych kolekcji z Projektu. Na początku listopada 2021 r. wydrukował nowe broszury informacyjne, cenniki i katalogi. Tym samym osiągnął wskaźniki rezultatu.

Zdaniem WSA w Warszawie rację ma Skarżący twierdząc, że osiągnięcie przez Beneficjenta celów, które wytyczył sobie decydując się na skorzystanie ze wsparcia finansowego pochodzącego z funduszy unijnych, ocenia się przez wskaźniki. We wniosku o dofinansowanie Strona wskazała wskaźnik produktu i wskaźnik rezultatu. Najczęściej też tak jest, jak podnosi Beneficjent, że wskaźniki rezultatu nie pojawiają się od razu w chwili zakończenia Projektu. Skarżący wskazał, że na dzień 30 kwietnia 2021 r. osiągnął w 100 % następujące wskaźniki produktu, co zostało sprawozdane przez Skarżącego we wniosku o płatność końcową.

Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenił w sposób wybiórczy, ogólnikowy, niedostatecznie motywując przeprowadzoną analizę dowodów i własną ocenę w uzasadnieniu decyzji, przez co naruszył także zasadę swobodnej oceny dowodów i wymogi w zakresie sporządzania uzasadnienia decyzji. Doprowadziło to do dokonania niedostatecznych ustaleń faktycznych.

WSA w Warszawie uznał, że wskazane braki i nieprawidłowości uniemożliwiają zbadanie prawidłowości zajętego przez organ II instancji stanowiska z racji braku ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustaleń, czy i kiedy zostały realizowane wskaźniki produktu i wskaźniki rezultatu wskazane przez Beneficjenta we wniosku o dofinansowanie i jaki miały wpływ na realizację Projektu.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") decyzję tę uchylił.

Minister Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niejasny, zawierający sprzeczności, niepozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu pierwszej instancji i ustalenia przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz brak jasnych wskazań dla organu co do dalszego postępowania, poprzez zawarcie wytycznych dla organu, których wykonanie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem analiza przez Organ realizacji wskaźników produktu i wskaźników rezultatu nie ma znaczenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy, skoro nie został osiągnięty cel główny Projektu w terminie wskazanym w umowie o dofinansowanie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenia Organu należy uznać za niewystarczające, a podjętą na ich podstawie ocenę prawną za wadliwą i niedostatecznie umotywowaną, czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy w kontekście zaistnienia ustawowych przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w związku z art. 184 u.f.p. oraz dokonał wszechstronnej analizy sprawy i oceny dowodów, co czyni ustalenia organu za w pełni wystarczające;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było ustalenie, czy i kiedy zostały zrealizowane wskaźniki produktu i wskaźniki rezultatu wskazane przez Beneficjenta we wniosku o dofinansowanie i jaki miały wpływ na realizację Projektu, co było przyczyną uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem analiza wskaźników nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wobec braku realizacji przez Beneficjenta celu głównego Projektu w terminie wskazanym w umowie o dofinansowanie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, a przy tym zasadę przekonywania, poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przeprowadzenia kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu bez dokonania w tym zakresie własnych ocen i analiz, podczas gdy organ odwoławczy w niniejszej sprawie dokonał własnej analizy, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny zgromadzonych dowodów i subsumcji stosownych norm prawa materialnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) ponownie ocenił ten materiał, przy czym uczynił to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia.

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zwrotu dofinansowania konieczne jest łączne wystąpienie okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, gdy tymczasem wystarczy wystąpienie jednej z nich a nie łącznie obu, tj. przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 a nie z art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2,

a w konsekwencji niezastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z uwagi na przedwczesne i niezasadne uznanie, że stan faktyczny niniejszej sprawy uniemożliwił Sądowi jej zbadanie w zakresie analizy wystąpienia w sprawie tejże drugiej przesłanki do zwrotu dofinansowania, tj. wynikającej z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

2) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 1 i 3 umowy o dofinansowanie poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że dla stwierdzenia naruszenia procedur lub stwierdzenia wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem konieczne było zbadanie poziomu realizacji wszystkich zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie wskaźników produktu i rezultatu, podczas gdy Beneficjent nie wprowadził innowacji na rynek w terminie wskazanym w § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie i nie osiągnął tym samym celu głównego Projektu, co czyni konieczność badania realizacji wskaźników niecelowym.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

J. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie procesowym zawiadomiono o przekształceniu Strony niniejszego postępowania, tj. jednoosobowego przedsiębiorstwa prowadzonego przez J. K. pod firmą D. K. J. z siedzibą w L. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, na podstawie przepisu art. 584¹-584¹³ ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1526).

Skarżący kasacyjnie organ pismem z 26 marca 2025 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz złożył dodatkowe wyjaśnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

21 sierpnia 2019 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, PARP, a J. K. zawarto umowę o dofinansowanie projektu "Wzrost konkurencyjności firmy D. poprzez wdrożenie strategii wzorniczej." Na podstawie § 7 ust. 1 umowy w brzmieniu nadanym aneksem, okres kwalifikowalności wydatków

projektu rozpoczął się 1 sierpnia 2019 r. i zakończył się 30 kwietnia 2021 r. W wyniku kontroli po zakończeniu projektu przeprowadzonej na miejscu jego realizacji 12-14 maja 2021 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości. 9 sierpnia 2021 r. beneficjent wniósł zastrzeżenia do ustaleń zespołu kontrolującego, ustalenia z kontroli zostały w całości podtrzymane pismem z 16 sierpnia 2021 r. zawierającym ostateczną informację pokontrolną. Pismem z 23 września 2021 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości rozwiązała umowę o dofinansowanie w trybie natychmiastowym oraz na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. wezwała beneficjenta do zwrotu dofinansowania. Następnie pismem z 4 listopada 2021 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zawiadomiła J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 sierpnia 2023 r., V SA/Wa 2691/22 uchylającym decyzję ostateczną wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: "Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Skoro strona w ramach toczącego się postępowania administracyjnego sformułowała konkretne zarzuty w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, to mając na uwadze wymogi stawiane uzasadnieniu faktycznemu oraz prawnemu wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a także uwzględniając jednocześnie zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, Strona ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do podniesionych zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a w rezultacie z jakich przyczyn nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (...). Reasumując w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przez IZ POPW art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzję tę uchylił. Nie jest przy tym rolą tut. Sądu dokonanie za Ministra istotnych w tej sprawie ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenie ich oceny prawnej, tym bardziej, że w realiach sprawy prowadzić by to mogło do faktycznego pozbawienia Skarżącego prawa do obrony. Odniesienie się do merytorycznych zarzutów Skarżącego w tej sytuacji okazało się przedwczesne."

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej opiera się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 138 p.p.s.a., sentencja wyroku powinna zawierać (...) rozstrzygnięcie sądu. Natomiast, według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać (...) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ustrojowy art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 sierpnia 2023 r., V SA/Wa 2691/22 zawiera rozstrzygnięcie: "uchyla zaskarżoną decyzję". Natomiast uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ w tych ramach Sąd I instancji jedynie stwierdził: "Reasumując w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przez Iz POPW art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzję tę uchylił."

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia."

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Kasator wskazał jako naruszony przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a., których naruszenie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję ostateczną, posługując się przy tym pozaustawowym zwrotem "doszło do istotnego naruszenia". Uwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w istocie jest zakwestionowaniem przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej przedstawionego w uzasadnieniu faktycznym decyzji (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). O skuteczności zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania stwierdzonych przez sąd w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu stawianego organowi administracji publicznej, a wydaną w sprawie decyzją, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, którym jest decyzja. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Obowiązkiem sądu jest więc nie tylko wskazanie stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, lecz również jego uzasadnienie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd winien w odniesieniu do każdego z osobna stwierdzonego naruszenia przepisu postępowania uzasadnić możliwość istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, kiedy sąd stwierdzi jedynie zbiorcze naruszenie przepisów postępowania powołując przy tym zwrot ustawowy "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie przez organy administracji publicznej: zasady prawdy obiektywnej; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.); zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.); zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), w sytuacji kiedy postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej; zasad postępowania dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a. przez nie wskazanie, jaki konkretnie materiał dowodowy nie zebrał organ administracji publicznej, i przez to nie rozpatrzył całego materiału dowodowego; zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Jeśli chodzi o naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, nawet stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał skutecznej oceny legalności decyzji ostatecznej, nie zaakceptował jedynie jej uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził następującą ocenę prawną: "(...) w realiach sprawy prowadzić by to mogło do faktycznego pozbawienia Skarżącego prawa do obrony." Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przepis ten dotyczy wyłącznie pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pojęcie pozbawienie strony możności obrony swych praw nie jest tożsame z pojęciem prawa do obrony. W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, które nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym strona nie korzysta z prawa do obrony, ponieważ ta zasada funkcjonuje jedynie w postępowaniu karnoprocesowym, ponadto w obu tych postępowaniach nie funkcjonuje odpowiedzialność na zasadzie winy. W postępowaniu administracyjnym strona korzysta z zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.: Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań). Natomiast w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym korzysta z ochrony przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Podstawą prawną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 sierpnia 2023 r., V SA/Wa 2691/22 jest art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził: "Odniesienie się do merytorycznych zarzutów Skarżącego w tej sytuacji okazało się przedwczesne."

Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne, i tak jest w tej sprawie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował stan faktyczny sprawy.

Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego w postaci katalogu firmy D. na rok 2021 r. - złożonego na rozprawie w dniu 3 kwietnika 2025 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że według art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w tej sprawie istniały istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisów tych wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny będący sądem drugiej instancji, co do zasady nie może przeprowadzić dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już sądowej kontroli instancyjnej. Inaczej mówiąc, w razie naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 kpc), strony postępowania sądowoadministracyjnego zostałyby pozbawione konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 8 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).