Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Roszczenia, które strona wywodzi z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: "u.d.p.") nie są uzależnione od rezliacji zjazdów z mocy art. 11f ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegolnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363). Przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. jest przepisem samodzielnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy budowy zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] marca 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego S. A. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...].05.2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...].03.2021r. Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. w sprawie odmowy S. A., budowy / przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...] położonej w D.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...].09.2018r. S. A. zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. o budowę / przebudowę zjazdu dotychczas istniejącego, a zlikwidowanego z uwagi na budowę drogi wojewódzkiej, do jego działki o nr [...].

Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. (dalej: ZDW) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 470 ze zm.), zwanej: u.d.p. Zdaniem Dyrektora ZDW przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie nakłada na inwestora drogi obowiązku wydania decyzji w sprawie odtworzenia lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących. W przypadku zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...] S. A., to zjazd ten został zlikwidowany w związku z realizacją drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach inwestycji "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D.– S. wraz z obejściami miejscowości". Inwestycja została zrealizowania na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi (ZRiD) i nie przewidziano żądanego zjazdu (po jego likwidacji) mając na względzie, że działka skarżącego ma dostęp do drogi gminnej z innej strony, a dla drogi klasy G należało ograniczyć liczbę zjazdów. W niedalekiej odległości od dz. nr [...] usytuowano skrzyżowanie i dodatkowy pas ruchu i lokalizacja zjazdu wpływałaby ujemnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Postanowienie Dyrektora ZDW odmawiające wszczęcia postępowania zostało utrzymane w mocy przez SKO w B. a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3.12.2019r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 632/19 (skarga S. A. została oddalona).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.10.2020r. sygn. akt I OSK 1069/20 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3.12.2019r. ( II SA/Bk 632/19) oraz postanowienia organów obydwu instancji odmawiające wszczęcia postępowania. NSA wyraził pogląd, że domaganie się przez właściciela działki od zarządcy drogi, na mocy art. 29 ust. 2 u.d.p. odbudowy / budowy zlikwidowanego zjazdu jest możliwe także po wybudowaniu drogi "gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu" przez zarządcę drogi nie została wykonana (str. 8 uzasadnienia wyroku NSA). Jeśli zarządca drogi zgadza się z żądaniem wnioskodawcy, to wówczas wykonuje zjazd w ramach czynności materialno-technicznej. Jeśli zarządca drogi neguje swój obowiązek, to wówczas jest zobowiązany wydać decyzję odmowną. Swoje stanowisko NSA poparł licznym orzecznictwem sądowym wywodząc, że niezasadna była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dalej NSA zawarł wskazania dla organu administracji, co do dalszego postępowania: zarządca drogi powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w oparciu o zebrany materiał wydać decyzję odmowną.

Decyzją z dnia [...].03.2021r. Dyrektor P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., działając na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), odmówił budowy / przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki o nr [...] położonej w D.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że droga wojewódzka nr [...] została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody P. z dnia [...].09.2016r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znak: [...]. Podczas postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji, były prowadzone konsultacje społeczne w czasie których można było zgłaszać uwagi i wnioski do projektu inwestycji, objętej procedurą tzw. specustawy drogowej. S. A. żadnych uwag nie zgłaszał.

W obecnej sytuacji organ nie widzi obowiązku wykonania zjazdu, ponieważ nie przewidywał go, zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, projekt inwestycji drogowej. Przed przystąpieniem do realizacji projektu inwestor stwierdził, że działka nr [...] ma dostęp do drogi gminnej nr [...]. Nadto, wymagany poziom bezpieczeństwa dla dróg typu G wymagał istnienia jak najmniejszej liczby zjazdów tym bardziej, że działka nr [...] jest położona w pobliżu skrzyżowania drogi wojewódzkiej z powiatową i zastosowano dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo.

Wskutek odwołania S. A. (skarżącego) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].05.2021r. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji. Dodatkowo stwierdziło, że art. 29 ust. 2 u.d.p. koreluje z art. 11 f ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020r. poz. 1363), zgodnie z którym decyzja zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej zawiera, w razie potrzeby, ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżący domagał się od zarządcy drogi budowy zjazdu podczas budowy drogi, której budowa obecnie jest zakończona. Odbiór nastąpił dnia [...].10.2020r.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, S. A. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów procedury administracyjnej, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa - poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na:

- odgórnym, bezpodstawnym uznaniu, iż Strona legitymuje się dostępem do drogi publicznej poprzez rzekomą drogę gminną położoną na działce o numerze 665, podczas gdy wskazana droga nie istnieje w rzeczywistości, a z pewnością nie może być traktowana jako droga gminna dojazdowa (z której Strona również musiałaby wystąpić o zgodę na zjazd z uwagi na fakt potencjalnego zakwalifikowania jej wg twierdzeń organu jako drogi gminnej - czego Organ również nie zbadał);

- braku zbadania przez Organ wszelkich okoliczności sprawy, w tym poprzez przyjęcie, iż Strona obecnie pozbawiona jest prawa wynikającego z przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na zakończenie realizacji ww. inwestycji oraz z uwagi na brak czynnego udziału strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie ZRID dla ww. Inwestycji;

b) art. 85 kpa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy dokonanie oględzin w niniejszej sprawie doprowadziłoby organ do wyciągnięcia odmiennych wniosków prowadzących do dokonania czynności materialno - technicznej w postaci zapewnienia stronie dostępu do drogi publicznej, którego strona faktycznie została pozbawiona na skutek budowy ww. inwestycji;

c) art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez brak zastosowania, polegający na:

- braku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie z zaniechaniem stosowania zasady równego i bezstronnego traktowania Strony w niniejszym postępowaniu;

- odstępowaniu przez Organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy według wiedzy Strony (w tym doniesień medialnych) w ramach realizacji Inwestycji (już po wydaniu ZRID) urządzane były dodatkowe zjazdy z drogi.

2. przepisów prawa administracyjnego materialnego, to jest:

a) art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych

- poprzez jego niezastosowanie, które nakazuje Organowi obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu w ramach realizacji inwestycji związanej z budową / przebudową drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D. – S. wraz z obejściami miejscowości w niniejszym piśmie również jako: "inwestycja"), co w konsekwencji pozbawiło Stronę realnego dostępu do jakiejkolwiek drogi (którym to dostępem Strona się legitymowała przed realizacją inwestycji);

- poprzez przyjęcie, że z uwagi na zakończenie realizacji inwestycji, Strona nie ma już prawa domagania się realizacji swojego prawa wynikającego z naruszonego przepisu, z uwagi na zakończenie realizacji inwestycji, podczas gdy pismo strony zostało złożone w toku realizacji inwestycji, a tylko i wyłącznie z uwagi na bezprawną odmowę wszczęcia postępowania przez organ, postępowanie nie mogło zakończyć się jeszcze przed ukończeniem realizacji inwestycji;

b) art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 t.j.) - dalej "ppsa" w zw. z

- poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż jedyną formą w jakiej Strona mogła i może dochodzić swojego prawa do posiadania dostępu do drogi publicznej, była forma udziału i skarżenia ZRiD (i etapów poprzedzających) wydanego dla Inwestycji związanej z budową / przebudową drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D. – S. wraz z obejściami miejscowości, podczas gdy orzeczenie prawomocne wydane w niniejszej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 21 października 2020 sygn. akt: I OSK 1069/20 wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci wykonania zjazdu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocny wyrok wydany w tej sprawie przez NSA w dniu 21.10.2020r. ( I OSK 1069/20) wiąże strony, sądy i organy państwowe, a także inne osoby, które muszą się dostosować do wykładni i prawnych wskazań tego wyroku.

Niestety ponownie rozpoznając sprawę, organy nie zastosowały się do wskazań wyroku NSA z dnia 21.10.2020r. W uzasadnieniu wyroku NSA dokonał wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p., który mówi o tym, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Domaganie się przez wnioskodawcę w/w czynności, na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. nie jest zależne od okoliczności, że wcześniej była wydana decyzja na budowę drogi, a w jej projekcie nie przewidziano zjazdów. Taka zależność nie wynika z art. 29 ust. 2 u.d.p.. Oznacza to, że należy dopuścić możliwość inicjowania postępowania w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p., gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi nie została wykonana.

Tymczasem organy cały czas błędnie twierdzą, że żądania skarżącego są spóźnione. Powinien zgłaszać swoje uwagi podczas realizacji inwestycji drogowej (która została już zakończona), której pozwolenie na budowę zostało wydane w 2016r. na podstawie ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DZ.U. z 2020r., poz. 1363), gdzie w art. 11 f ust. 1 pkt 8 uregulowano potrzebę przebudowy zjazdu.

Jednakże NSA wskazał, że postępowanie w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p. jest niezależne od postępowania toczącego się z trybie tzw. ustawy ZRiD.

Dlatego też, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 u.d.p., które miało wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1, 80, 85 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Wbrew zaleceniom NSA, organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, co też zaakceptował organ odwoławczy.

W sprawie nie była sporna okoliczność, że przed wybudowaniem drogi wojewódzkiej nr [...] istniał zjazd do działki skarżącego o nr [...], Wskutek wybudowania drogi skarżący został tego zjazdu pozbawiony. Skarżący cały czas twierdzi, że nie jest prawdą twierdzenie Dyrektora ZDW, że zapewniono mu zjazd z działki nr [...] na drogę gminną nr [...], ponieważ droga ta w rzeczywistości nie istnieje.

Organ I instancji nie wyjaśnił w/w kwestii. W aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek dokumentacji na ten temat, mapy ewidencyjnej oraz mapy obrazującej fragment aktualnego przebiegu drogi wojewódzkiej na wysokości działki nr [...].

Organ powinien przeprowadzić oględziny celem wyjaśnienia, czy w istocie skarżący nie posiada żadnego dostępu do drogi publicznej po zlikwidowaniu zjazdu w związku z budową drogi wojewódzkiej nr [...].

Skład orzekający rozumie, że budowa drogi wojewódzkiej jest obwarowana przepisami, mającymi na względzie zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie może to jednak wykluczać obowiązku zarządcy drogi, wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p. do przebudowy lub budowy w innym miejscu legalnego zjazdu, wcześniej istniejącego.

NSA wskazał, że zarządca drogi powinien wybudować czy przebudować zjazd w ramach czynności materialno-technicznej, jeżeli uzna, że jest to możliwe. Jeżeli zaś stwierdzi brak możliwości, to wyda decyzję odmowną. Jednakże, jak wyżej wskazano, zaskarżona decyzja odmowna została wydana bez wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, a więc co najmniej przedwcześnie.

Pełnomocnik skarżącego zwraca uwagę, powołując się na informacje prasowe z miesiąca lipca 2020r., że po wydaniu decyzji ZRiD, były na tej samej drodze budowane zjazdy na działki innych podmiotów. Takie informacje nie stanowią dla Sądu żadnego dowodu w tej sprawie, ale gdyby tak było zarzut nierównego traktowania stron przez zarządcę drogi byłby uzasadniony.

Reasumując: rozpoznając sprawę po raz kolejny organ I instancji przyjmie do wiadomości istnienie roszczenia skarżącego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. pomimo zakończenia budowy drogi wojewódzkiej w ramach decyzji ZRiD i przeprowadzi postępowanie dowodowe (j/w). Decyzja organu będzie uzależniona od wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego i jego oceny.

Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji, o kosztach zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zwrot wpisu sądowego w kwocie 200zł.) oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 z e zm.) – 480zł. plus 17 zł. opłaty skarbowej.